שלוש מחברות שחורות
את שמו של הספר, "...בסוף נשאר הפרוטוקול!", שאלתי מעמיתי אריה ארד, שקיבלני לעבוד במשרד ראש הממשלה. המשפט הזה, ממוסגר במסגרת צנועה, היה תלוי על הקיר בחדרי במזכירות הממשלה עד יומי האחרון בשירות המדינה. הוא מבטא בתמצית את אחד ממרכיבי הליבה של מזכירות הממשלה - תיעוד פעילותה של הממשלה. זה גם עיקרו של הספר הזה, ואולי הוא מתאר גם את אופיי: מתרחק ממרכז התמונה אל הצל, מתבונן, מקשיב ומתעד.
באביב 1971 דרכה לראשונה כף רגלי במשרד ראש הממשלה. יחד עם חברי מנוער, אריה מעוז, הופנינו על ידי לשכת העבודה של התאחדות הסטודנטים לגנזך המדינה, ששכן בימים ההם בבניין משרד ראש הממשלה בגבעת רם.
לא התלהבנו מהצעת העבודה, אך מנהל הלשכה שכנע אותנו כי מדובר במשרת סטודנטים עם שעות עבודה גמישות, שנוכל להתאים למערכת השיעורים. היינו זקוקים להכנסה, והעבודה נראתה נוחה גם משום שהתגוררנו בדירה שכורה ב"שיכון המקשר ב'". למען האמת, חיינו התרכזו בתוך משולש שאורך כל אחת מצלעותיו מאות מטרים בלבד. קודקודיו היו הקמפוס של האוניברסיטה העברית בגבעת רם, שם למדנו, "שיכון המקשר", בו התגוררנו, ומשרד ראש הממשלה, שבו נעבוד. חוץ מזה, האלטרנטיבה היתה לנקות בערבים את קרונות הרכבת שהגיעה מתל אביב.
בשעה היעודה התדפקנו על דלת מזכירות הגנזך. המזכירה ביקשה שנמתין במסדרון עד שהמנהל האדמיניסטרטיבי יקבל אותנו. בעודנו ממתינים הצלחנו לגבש את עמדתנו השלילית לגבי עובדי מדינה: שעה אינה שעה, מילה אינה מילה ושירות אינו שירות. זו היתה מסקנתנו הנחרצת אחרי 20 דקות. החלטנו שאם בתוך חמש דקות איש לא יתייחס אלינו - נקום ונלך.
התוכניות השתנו כאשר הגיח מאחד החדרים איש קטן קומה, עם שפם עבות ועיניים חודרות. "אתם הסטודנטים?", נבח לעברנו. השבנו בחיוב. "אני אריה ארד", אמר. "בואו אחריי".
הוא לקח אותנו לחדרו של גנז המדינה, ד"ר אברהם אלסברג. אחרי שיחה קצרה על הרקע שלנו, תחומי הלימוד וכדומה, הסביר לנו ד"ר אלסברג את תפקידנו: בתקופת ההמתנה ערב מלחמת ששת הימים ניתנה לגנזך המדינה הוראה לפנות בדחיפות את כל החומרים שהיו שמורים בקומת המרתף של בניין משרד ראש הממשלה, משום שזה היה המקלט של הבניין. לא היה ספק שתפרוץ מלחמה, והיה הכרח לפנות את המקום ולהכשירו לייעודו המקורי.
זמן לא רב אחר כך, מיד בתום המלחמה, התחילו להחזיר את החומרים אל המרתף. אבל הפינוי החפוז יצר אנדרלמוסיה ונוצר קושי לאתר מסמכים מסוימים. חוקר בשם שוקה פורת, הסביר לנו אלסברג, אינו יכול להשלים את הדוקטורט, משום שבמהלך טלטול החומרים אבדו מספר מחברות אשר נרשמו בהן דיונים של הוועד הערבי העליון. תפקידכם, אמר הגנז, לסייע בסידור נכון של החומרים ולהתמקד באיתור המחברות האבודות.
התחלנו לעבוד. סחבנו ארגזי מסמכים, נברנו, קראנו, רשמנו וקטלגנו דפים מצהיבים מיושן - ואט־אט גיליתי שיש בי חיבה למסמכים ישנים. התמכרתי למגע הניירות הדוהים וריחם שיכר את חושיי. המגע הישיר עם ההיסטוריה הילך עלי קסם.
באחד מימי שישי (עבדו אז שישה ימים בשבוע) צללתי לתוך ארגז ומצאתי מחברות בעטיפה שחורה רכה, דוגמת המחברות שבעל המכולת בשכונת ילדותי ברחובות היה רושם בהן את הקניות בהקפה של לקוחותיו. עלעול קצר במחברות, שהיו גדושות בכתב ערבי, העלה בי את הסברה שמדובר באותם פרוטוקולים אבודים. לצד כיתוב של מה שנראה לי כשמו של הדובר, הופיעו מספר שורות שנראו כדבריו של אותו אדם.
לא ידעתי לקרוא ערבית, ולצערי איני יודע גם היום לדבר ולקרוא ערבית. הלכתי עם הממצא לאריה ארד. למראה המחברות הוא קפץ כנשוך נחש, כאילו מצאתי את הגביע הקדוש. "בוא לאלסברג", אמר, וגרר אותי לחדרו של הגנז.
אלסברג עלעל במחברות. עיניו אורו. הוא קם מכיסאו, הקיף את שולחן העבודה, חיבקני ונישק אותי על לחיי. לימים אמרו בגנזך המדינה כי מעולם לא ראו את אלסברג, האיש הקר, המסויג והמרוחק, מביע ברבים את רגשותיו. זכיתי למחווה יוצאת דופן.
אני עצמי לא ייחסתי חשיבות לגילוי המחברות. אולי בגלל בורות וחוסר הבנה. שנים אחר כך, כאשר הייתי כבר חלק מצוות מזכירות הממשלה, נתקלתי בפרופ' יהושע פורת, שהפך למזרחן בעל שם. הוא היה חבר במועצה להנצחת זכרם של נשיאי ישראל וראשי ממשלותיה, ואני שימשתי מזכיר המועצה. לא הזכרתי לו את האירוע, ועד היום איני יודע עד כמה חשובות היו המחברות השחורות ההן לצורך מחקריו.
בחלוף שנה הציע לי ארד לעבור למזכירות הממשלה כאחראי על התִיקִיוֹן, שהוא למעשה הארכיון של מזכירות הממשלה. במסגרת תפקידי, הסביר לי ארד, אהיה אחראי לניהול ולאחזקה של מסמכים שנדרשים לעבודה השוטפת של הממשלה ושל מזכירות הממשלה.
היססתי. לא ידעתי מה זאת מזכירות הממשלה, לא ידעתי מה זה תיקיון - ולא הייתי משוכנע שאני רוצה לקשור את גורלי בשירות המדינה. אף על פי כן, לאחר יומיים של התלבטות השבתי בחיוב. השארתי לעצמי פתח מילוט: זומנתי לתחקיר מוקדם אצל קצין הביטחון של המשרד, שלמה נתנאלי, ואמרתי לעצמי כי אם אֶשָאֵל לגבי עמדותיי הפוליטיות או השקפת עולמי - אוותר על המשרה.
לא נשאלתי בתחקיר שום שאלה בהקשר הזה, ולא היתה לי סיבה לוותר על הצעת העבודה. לימים אפילו התפתחו יחסי ידידות עמוקים ביני לבין נתנאלי. עמדתי לסיים את הלימודים לתואר ראשון בחוג למדע המדינה ובחוג ליחסים בינלאומיים, פיתחתי יחסי חברות עם צעירים וצעירות שהכרתי באוניברסיטה, והיה לי עניין להישאר בירושלים.
באחד באפריל 1972 הגעתי לראיון במזכירות הממשלה. זה הפך ליום עבודתי הראשון. האיש שקיבל את פניי היה אהרון לישנסקי, שנשא בתואר עוזר ראשי למזכיר הממשלה. ערב המפגש איתו שיננתי את שמות כל חברי הממשלה ותפקידיהם, שמא יעמיד אותי במבחן של ידע, אבל המפגש היה נינוח, ולא נשאלתי שאלות של בקיאות. לישנסקי הציג אותי בפני מזכיר הממשלה, מייק (מיכאל) ארנון, ובפני ותיקי המחלקה - ד"ר מיכאל ניר ובהירה משולם. הם פרשו עלי את חסותם, לימדו והדריכו אותי, ועד מהרה הפכתי לחלק מהקבוצה המדהימה של אנשי מזכירות הממשלה. לאורך השנים הצטרפו עובדים נוספים שקשרו את גורלם במחלקה ועבדו לצידי שנים רבות. יצרנו יחידה שהיא משפחה.
נשארתי במזכירות הממשלה למעלה מ-45 שנים, וכל חיי המקצועיים עבדתי שם, למעט שנה אחת, בין קיץ 1990 לקיץ 1991. התחלתי כממונה על הארכיון, ואט־אט עליתי במדרג הפנימי לתפקיד עוזר למזכיר הממשלה, עוזר ראשי למזכיר הממשלה וסגן מזכיר הממשלה. משנת 1994 ועד לפרישתי שימשתי במשך 23 שנים משנה למזכיר הממשלה וממלא מקומו. מ-31 בינואר 2016 כיהנתי במשך תשעה חודשים וחצי כמזכיר הממשלה בפועל בממשלתו הרביעית של בנימין נתניהו, ואז התבקשתי שוב ושוב לעכב את יציאתי לגמלאות, עד שפרשתי באמת - ב-31 באוגוסט 2017.
במרוצת השנים הללו נישאתי לאילנה, נולדו שלושת ילדינו - אביב, אורי ואסנת - ונולדו גם ארבעת נכדינו: מאיה, אלון, אייל ודניאל. ב-1988 השלמתי לימודי תואר שני במינהל ציבורי באוניברסיטה העברית, וגם קורס במדיניות ציבורית מטעם אלכ"א (אגודה לקידום כוח אדם) בשיתוף נציבות שירות המדינה. בקיץ 1990 יצאתי, עם כל בני משפחתי, לארצות הברית, לשנת לימודים באוניברסיטת הרווארד, שם סיימתי תואר שני נוסף במינהל ציבורי.
אבל הספר הזה אינו אוטוביוגרפיה. הוא לא יספר את הסיפור שלי. תיארתי את כניסתי לשירות המדינה, כי שם ואז נזרע הזרע שעיצב את תפיסת עולמי המקצועית ואת החשיבות שאני מייחס לתיעוד ולרישום. הייתי חלק מיחידה שתפקידה להבטיח את פעולות הממשלה במישור הקבינטי (להבדיל מפעולותיה כ-government, כפי שאסביר בהמשך), והשנים הללו איפשרו לי מבט מקרוב על תהליכים שעברו על הממשלה במרוצת הזמן. ניתנה לי הזדמנות נדירה להיות נוכח באחד הצמתים החשובים של ניהול המדינה. ככל שידיעתי מגעת, אין בנמצא ספר הסוקר את מכלול הפעילות הקבינטית לאורך השנים.
כתבתי את אשר ראיתי - אך לא את כל אשר ראיתי ושמעתי העליתי על הכתב. "השתיקה עשויה ממילים שאין אנו אומרים". המשפט הזה מיוחס לסופרת הצרפתייה שהסתתרה מאחורי שם העט מרגריט יורסנאר. אני מאמצו בחום, ויש בספר הרבה שתיקות.
▪▪▪
שֵירתִּי במזכירות הממשלה בתקופת כהונתן של 19 ממשלות - מן הממשלה ה-15, בראשות גולדה מאיר, ועד לממשלה ה-34, בראשות בנימין נתניהו. בתקופה זו כיהנו תשעה ראשי ממשלה, מתוך 12 ראשי הממשלה שהיו לישראל עד היום. השלושה שלא זכיתי לעבוד בממשלותיהם היו דוד בן־גוריון, משה שרת ולוי אשכול.
לא הייתי מקורב לאף ראש ממשלה, ורובם לא הכירו אותי היכרות של ממש. למרות העובדה שלא היתה לי היכרות אינטימית עם ראשי הממשלה השונים, יכולתי לעמוד על טיבם, על אישיותם ועל יכולותיהם. חלקם היו תחזוקנים ומשמרי הסטטוס קוו, וחלקם היו מהפכנים המנסים לפרוץ דרך למישורים אחרים. כל אחד והפרופיל שלו והדרך שלו להנהיג את הממשלה שבראשה הוא עומד - ואת המדינה. לא התייחסתי לתפיסות עולם או להשקפות הפוליטיות, וככל שיש בספר התייחסויות לראשי הממשלה ולשרים - הן נוגעות לתפקודם ולתפקוד ממשלתם, כפי שהם נראים בעיניו של משרת ציבור, civil servant.
במהלך שירותי הייתי מעורב בסוגיות ובתהליכים שלא נגעו למשימה המרכזית של המזכירות, כמו השתתפות בשיחות השלום בוושינגטון בין המשלחת הישראלית לבין המשלחת הירדנית־פלסטינית, שהתקיימו בראשית שנות התשעים, בעקבות ועידת מדריד באוקטובר 1991. נפל בחלקי לרכז את הוועדה המייעצת לעניין מינויים לתפקידים בכירים, אותה ליוויתי מאז הקמתה בסוף שנות התשעים (בראשות השופט בדימוס מרדכי בן־דרור ואחריו גבריאל בך) ועד פרישתי לגמלאות כאשר נודעה בשם "ועדת טירקל", על שם העומד בראשה - השופט (בדימוס) יעקב טירקל. ריכזתי גם את הוועדה הציבורית למינוי היועץ המשפטי לממשלה, בראשות השופט בדימוס גבריאל בך, שלא מילאה את רצונו של שר המשפטים יוסף (טומי) לפיד, סירבה לקדם את מועמדו, עו"ד יורם טורבוביץ', והמליצה על מני מזוז לתפקיד.
ליוויתי את אליקים רובינשטיין כמזכיר הממשלה בהקמת הרשות למלחמה בסמים, בהקמת הפורום למעקב אחר התופעות האנטישמיות וכן בגיבוש הדפוסים להנצחת זכרם של ראשי הממשלה ונשיאי המדינה. ליוויתי את רובינשטיין גם בהקמת המשרד לאיכות הסביבה בסוף שנות השמונים, ובעוד נושאים רבים שכל אחד מהם הוא פרשה מרתקת כשלעצמה. נושאים אלה אינם כלולים בספר. אין בו גם מעקב אחרי ביצוע החלטות הממשלה - ואיני מתייחס ליחסים בין הממשלה לכנסת. על כל אחד מנושאים אלה ניתן לכתוב ספר נפרד.
"לעולם אל תיפול על פרוצדורה", אמר לי פעם שר בכיר. אם זיכרוני אינו מטעני, היה זה משה שחל. אתה יכול ליפול על ערכים, על השקפת עולם, על עמדה כזאת או אחרת - אך לעולם אל תיפול על פרוצדורה. כשל פרוצדורלי בתהליך קבלת ההחלטות הוא כשל כמעט בלתי נסלח. הוא מעיד על רשלנות.
לוז ייעודה של מזכירות הממשלה הוא שמירה על הפרוצדורה המגולמת בהוראות התקנון. בפרפרזה על משפט אחר, ניתן לומר כי יותר מאשר שמרו השרים על התקנון - שמר התקנון על השרים.
הבסיס לפעולתה של מזכירות הממשלה נסמך על חוק יסוד: הממשלה, על חוק הממשלה, על התקנון לעבודת הממשלה ועל מסורת. הוראות התקנון של הממשלה הזמנית תפסו ב-1948 עמוד אחד. התקנון הנוהג היום מקיף למעלה מ-40 עמודים, אך האדנים לעבודה הפרוצדורלית הונחו על ידי האבות המייסדים, והעקרונות שנקבעו בשנותיה הראשונות של המדינה שרירים וקיימים עד היום. נוספו להם ליטושים ותוספות שהתחייבו מהתפתחויות שונות אשר התחוללו עם הזמן, ולא פחות מכך מן השינויים הטכנולוגיים המסחררים. (התקנון לעבודת הממשלה הזמנית והתקנון לעבודת הממשלה הראשונה מופיעים בירכתי הספר בפרק הנספחים, כנספחים 1-2.)
כשהתחלתי לעבוד עמדה לרשותנו מכונת כתיבה מכנית. הסטנסיל היה האמצעי היחיד לשכפול. לא היו לנו מכונות כתיבה חשמליות, מכשירי פקס, מכונות צילום, טלפונים ניידים ומחשבים. כל אלה נכנסו במהלך השנים כמכשירי עבודה, והשפיעו באופן משמעותי על הנוהל וגם על המהות.
▪▪▪
הספר עוסק בתהליך האבולוציוני שעבר על הממשלה (ה-cabinet) לאורך השנים - מסגירות מוחלטת לפתיחות כמעט מלאה. השקיפות, שהיא צו השעה, נושאת לעיתים אופי אובססיבי, המגיע עד כדי הגזמה. הכל נדרש להיות גלוי, לפרטי פרטים, תוך צמצום המרחב האינטימי שאינו חשוף ל"אפקט המקפיא" או "האפקט המצנן" (chilling effect), עד כדי ביטולו. התוצאה היא שבעלי תפקידים, ובכללם שרים, חוששים להעלות רעיונות יוצאי דופן, פורצי דרך, יצירתיים, "משוגעים", שעלולים להקים עליהם ביקורת, ונמנעים להביע דעה שונה, "ללכת נגד העדר" - וגם לקבל החלטות אשר עלולות לעורר התנגדות. דומה הדבר ללידה של תינוק. כולם אוהבים תינוקות, אך האם כולם צריכים לראות כיצד הוא מגיח מרחם אמו? ומעבר לזה, האם כולם צריכים לראות את מעשה האהבה שבזכותו נוצר העובר?
הדוגמה הטובה לנזקים הנגרמים עקב חשיפה מלאה משתקפת מדיוני ועדות הכנסת. נוכחות המצלמה גורמת לזילות הדיונים. הצעקנות, הפולמוס הקולני הכמעט אלים, מאפילים על רצינות הדיון. אנשים מדברים אל המצלמה ואל המיקרופון. דיוני הממשלה אינם חשופים עדיין לעדשות המצלמה, אך הדרישה לשקיפות מוחלטת משפיעה גם על דיוניה. נושאים רגישים אינם מובאים עוד למליאת הממשלה, ומועברים למסגרות שעדיין חלים עליהן כללי החיסיון (הקבינט הביטחוני־מדיני) או למסגרות לא פורמליות.
בעשורים האחרונים חל פיחות במעמדה של הממשלה וביוקרתה - בעיני הציבור ובעיני עצמה. פקידים רבים מדי נוכחים בדיוניה, גם כאלה שאין להם מה לתרום לדיון. הדיונים במרבית המקרים רדודים וקצרים. לא מתקיימים במליאת הממשלה דיוני עומק, ולא מלבנים במסגרת זו סוגיות של מדיניות ארוכת טווח. תרבות הדיון במליאת הממשלה לוקה מאוד, ושרים מרשים לעצמם להיעדר מישיבותיה, להגיע באיחור או לנטוש את אולם הדיונים לפני תום הישיבה. במובן מסוים הפכה מליאת הממשלה לכנסת זוטא.
השירות במזכירות הממשלה מזמן אפשרות להציץ אל מאחורי הקלעים ולהיחשף לתהליכים המתרחשים ב"מטבח" של החלטות הממשלה. מה שמופיע בפרהסיה כהחלטת ממשלה או כהצעת חוק מסתיר מאחוריו, לא אחת, שובל סמוי מן העין גדוש במאבקים, בכיפופי ידיים, בתגרנות של תן וקח או שמור לי ואשמור לך. יש בתהליכים המקדמיים המתרחשים במטבח הרבה "דם" וריחות באושים. אך זו טיבה של הפוליטיקה, והמציאות הזו אינה ייחודית לישראל. היא קיימת בכל מערכת פוליטית, גם במדינות מתוקנות. לכן, נכונה האימרה: "מי שאינו יכול לשאת את החום - שלא ייכנס למטבח". ובמילים בוטות יותר, המיוחסות לאוטו פון ביסמרק, הקנצלר הגרמני הראשון: "לא כדאי לך לדעת כיצד עושים חוקים ונקניקים". מעולם לא ראיתי כיצד מכינים נקניקים, אך ראיתי והרחתי כיצד מבשלים ובוחשים החלטות.
▪▪▪
אנחנו נמצאים בעיצומו של משבר משילות עמוק, שאיש אינו יודע לאן יוליך. אנו מצויים גם בעיצומו של תהליך הגדרה מחדש של היחסים בין הציבור לבין הממשלה, בין האזרח לבין נבחריו ובין הנבחרים לעובדי הציבור. גם במישורים אלה לא ניתן עדיין לקבוע מסקנות נחרצות לעתיד.
התביעה לפתיחות מלאה ולשקיפות מוחלטת, בצירוף אמצעי התקשורת המיידית, כמו "הטלפון החכם" המצוי בכל יד, האינטרנט שזמין לנו בכל מקום ובכל רגע, ובעיקר הרשתות החברתיות, מובילים בכל העולם לדגם חדש של דמוקרטיה ולדפוסים חדשים ביחסי אזרח־ממשל, שאינם ניתנים לשליטה על ידי ההנהגות.
האם מתפתחת כאן E-Democracy - ובתרגום לעברית אי־דמוקרטיה, גם בתרתי משמע?
"זכור את ההבדל בין הר לשר", אמרו לי עמיתיי הוותיקים כשצעדתי את צעדיי הראשונים במזכירות הממשלה. "ההר", הם אמרו, "ככל שאתה מתקרב אליו הוא גדול יותר". במסגרת תפקידיי באתי במגע במהלך השנים עם עשרות שרים. פגשתי מקבץ אנושי רב־גוני ומרתק. חלקם אכן תאמו את משל ההר והשר, וחלקם התגלו גם מקרוב כאישים משכמם ומעלה. חלקם לקו ביחסי אנוש גרועים ומיעוטם היו אנשים חמים, מסבירי פנים ומכירי תודה. אכן, מקבץ אנושי מרתק.
היתה לי ההזדמנות להתחכך בגלימתם של מי שנדמו בעיניי כענקים - כמו משה דיין, יגאל אלון, פנחס ספיר, שמעון פרס, מנחם בגין ויצחק רבין. עבדתי בתקופתם כשהייתי איש צעיר, וההילה שאפפה אותם עוררה יראת כבוד. גם היום, במבט נוסטלגי, אני זוכר אותם כענקים. אין ספק כי ההערכה שרכשתי אליהם ורחשתי להם נבעה גם מפער הגילים בינינו, אך עובדת היותם על האובניים בעת הקמת המדינה מקבעת אותם בעיניי כענקים עד עצם הימים האלה.
ולבסוף, אני מבקש להביע תודתי לכל חבריי במזכירות הממשלה, ששירתו עימי לאורך ארבעה עשורים וחצי. הערכתי העמוקה נתונה לכולם על החברות, על שיתוף הפעולה ועל האמון שנתנו בי. איני מונה אותם בשמותיהם, כי הרשימה ארוכה ואיני רוצה לחטוא לאיש. ואולם, אני מבקש להודות תודה מיוחדת לעמיתיי בהירה משולם, אתי ברנט, סימה טוקטלי, ליאור נתן, פנינה נס, חוה וינר, הילה כהן־אייס ומרדכי בנדלאק, על עזרתם בחידוד נושאים המופיעים בספר, ובעיקר על תיקונים שאיפשרו לי להסיר טעויות ושגיאות מטיוטת הספר.
חובה נעימה היא לי להודות לפרופ' יחזקאל דרור, לפרופ' אברהם דיסקין, למשנה לנשיאת בית המשפט העליון אליקים רובינשטיין ולד"ר יוסי ביילין על הערותיהם המחכימות והנוקבות. השניים הראשונים היו מוריי, שני האחרונים היו ממונים עלי. הקשבתי רוב קשב ללקחם של כל הארבעה.
תודה מיוחדת נתונה לבתי, אסנת זהר, ולסיגלית שפירא, שהיו לי לעזר רב והעלו את כתב היד למחשב, לנוכח יחסיי הרופפים עם המקלדת. בלעדיהן לא היה הספר רואה אור.
לא אפטור עצמי מהזכות הנעימה להודות ליהודה יערי, עורך הספר, אשר בחן בתשומת לב מקצועית, סילק מבין דפיו יבליות מילוליות, ובאזמל של מנתחים הפריד את התבן מן הבר, הוסיף, המליץ וביאר, והפך את אסופת הדפים לספר שניתן לקרוא בו.
שלמי תודה אני חב לרעייתי, אילנה, על הסבלנות שגילתה כלפי ועל נכונותה להתמודד עם גחמותי.
ולסיום, לא אצא ידי חובה מבלי להודות לקותי טפר על הסיוע המקצועי, ההדרכה והעצה הטובה שקיבלתי לקראת הוצאתו של ספר זה.
