שילוב מתוך הפרדה

פתח דבר

ראשיתה של אסופת מאמרים זו בהצעה שקיבלתי לקראת סוף שנת 2018. הוזמנתי בידי כפיר כהן לוסטיג ממכון ון ליר ועינת פודחרני מקרן רוזה לוקסמבורג להוביל פרויקט מחקר בנושא מעמדם הכלכלי המשתנה של האזרחים הפלסטינים בישראל, והתמורות המתרחשות בתפקיד שאזרחים אלו ממלאים בכלכלה הישראלית. התקווה הייתה שהתמקדות מחקרית בתחום הכלכלי תביא איתה דרכי חשיבה חדשות על האי־שוויון בין האזרחים היהודים לאזרחים הפלסטינים ועל היחסים בין המיעוט הלאומי לבין המדינה. התמקדות בכלכלה עשויה להוסיף תובנות חדשות ושונות מאלה הקיימות בשיח השלט באקדמיה ובחברה האזרחית הפרוגרסיבית בדבר מעמדם הפוליטי הנחות של הפלסטינים בישראל ושורשיו ארוכי השנים בפרויקט הציוני. ואכן, דומה שהמדינה עצמה אימצה מבט חדש על תפקידה של האוכלוסייה הערבית בכלכלה, מבט שבחלקו קיבל השראה דווקא מהתפתחות המחשבה הניאו־ליברלית בכלכלות מתקדמות אחרות. לצד מדיניות שמטרתה להטיל משמעת על העובדים ועל האזרחים, ארגז הכלים הניאו־ליברלי שאומץ בעשורים האחרונים מכיל דרכים בונות יותר להגדלת תרומתם של אלה לכלכלה ולאוצר המדינה.

הדוגמה המובהקת בישראל לסוג זה של מדיניות — שידועה בעולם בכינוי "השקעה חברתית" — הייתה החלטת ממשלה 922, שאושרה בסוף שנת 2015.‏¹ במסגרת ההחלטה הושקה תוכנית חומש שמטרתה העיקרית הייתה להגדיל ולחזק את התעסוקה ואת הפריון של כוח העבודה הערבי, ולרתום את כוח העבודה הזה למילוי צורכי הכלכלה הלא ערבית (מעסיקים יהודים ישראלים ומעסיקים מן העולם). חשוב לומר כי סטייה חדה זו מן המדיניות המסורתית — שבמסגרתה החינוך הערבי תוקצב בחסר, וכוח העבודה הערבי הודר ממשרות טובות במגזר הציבורי ובמגזר הפרטי היהודי — לא הותנעה בידי פוליטיקאים אלא בידי כלכלנים ופקידים בכירים במשרד האוצר. הבנת הניסיון לקדם את השילוב הכלכלי של הערבים הפכה לעניין המרכזי שבו מתמקד הפרויקט שלנו.

כשהתחלנו להעמיק בנושא, התברר לנו שהחלטה 922 לא פעלה בחלל ריק. קדמו לה תהליכי שילוב כלכלי לא פורמליים שהתרחשו בעקבות פעלנות יוזמת (agency) של יחידים ערבים ושל משפחות ערביות מצד אחד, ושל מעסיקים לא ערבים מצד שני. הדבר עורר את סקרנותנו אשר למגמות בָּאי־שוויון בין ערבים ליהודים שהסתמנו בשוק העבודה במהלך שני העשורים מאז שנת 2000. רצינו לבדוק מיהם הפלסטינים שנהנו מהגברת השילוב הכלכלי ומי נשארו מאחור. לא פחות חשובה הייתה השאלה כיצד לפרש את משמעות ה"שילוב" הכלכלי הן על רקע ההחמרה בנחיתותם של האזרחים הפלסטינים בתחומי הכוח והלגיטימיות, הן על רקע המשך ההפרדה המרחבית והחברתית שלהם.

העניין המרכזי השני שעמד במוקד הפרויקט היה הניסיון להבין את השלכותיהם של חידושים חשובים הקשורים בתוכנית החומש על הערים והכפרים הפלסטיניים, שהם יחידת היסוד של החברה הערבית בישראל. אחד החידושים הללו הוא העברת יישומם של אחדים מרכיביה החשובים של החלטה 922 לטיפולן של הרשויות המקומיות הפלסטיניות. רצינו לבדוק כיצד קרה הדבר הלכה למעשה, ומהם ההבדלים בין היישובים הערביים בכל הנוגע ליישום התוכנית. רכיב נוסף בפרויקט, אשר התמקד גם הוא ברמת היישוב, הוא סוגיית הדיור. הדיור הוא בסיס מטריאלי (להבדיל מתרבותי או פוליטי) מכריע בחיי המשפחה והקהילה ביישובים הערביים, ונושא זה לא נחקר דיו.

המחקר בנושאים הללו התחלק בין חברי וחברות הצוות, אני ועוד שלושה חוקרים, שלושתם מוכשרים ומסורים, שעבדו בפרויקט במשרה חלקית: ד"ר מהא אלתאג'י דגש, ד"ר אילת מעוז וד"ר עמיד סעאבנה. שניים מהם הצטרפו לפרויקט בשנת 2019 והשלישית ב־2020. ההתקדמות במחקר הואטה עם פרוץ מגפת הקורונה ב־2020. נראה היה אז שבשדה המחקר עלולים להתרחש שינויים קיצוניים לנוכח הנטל על תקציב המדינה והסימנים לכך שהשלכותיה של המגפה חמורות במיוחד בקרב האזרחים הפלסטינים. הדבר חיזק את כוונתנו המקורית — שתקופת המחקר לא תימשך מעבר לעשור השני של שנות האלפיים.

עבודתנו נמשכה בשנת 2021, והטיוטות של רוב המאמרים הושלמו במחצית השנייה של 2022. עם אלה נמנו גם מאמריהם של פרופ' עמליה סער ופרופ' עמוס זהבי, חוקרים בכירים שלא היו חלק מצוות המחקר אך פרסמו קודם לכן מחקרים בנושאים מרכזיים לפרויקט שלנו והתנדבו לסייע לנו עוד בשלבי המחקר הראשוניים. מחקריהם תרמו תרומה נכבדה לעושר התיאורטי והאמפירי של קובץ מאמרים זה. תרומה חשובה תרם גם ד"ר מריק שטרן, שגם הוא לא היה חבר בצוות המחקר. מאמרו של שטרן הוא גרסה מורחבת של מאמר שפרסם בקיץ 2021 בנושא אירועי מאי 2021 האלימים (שטרן 2021), שהיו רגע מכריע ביחסי הערבים והיהודים בישראל. במאמרו בספר זה שטרן מציע ניתוח רב ערך של ההשלכות החברתיות והפוליטיות של מה שהוא מכנה "שילוב כלכלי מרובד".

פרסום ספר מעין זה דורש השקעה גדולה של זמן ומאמץ מצד אנשים רבים. תודות מיוחדות לשני הגופים שמימנו את המחקר — מכון ון ליר בירושלים וקרן רוזה לוקסמבורג. תודה גם לראש מכון ון ליר, פרופ' שי לביא, על תמיכתו המתמשכת בפרויקט, ולעינת פודחרני וד"ר כפיר כהן לוסטיג על היוזמה להקים את הפרויקט ועל ההכוונה שהם העניקו לו. אני מודה גם לד"ר טל כוכבי, לשעבר המנהלת והעורכת הראשית של ההוצאה לאור של מכון ון ליר. תודה מיוחדת לרונית טפיירו, ראשת ההוצאה לאור כיום, על מקצועיותה הרבה ותמיכתה החמה. תודה גם ליונה רצון, המפיקה האחראית היוצאת, על הטיפול המסור והמקצועי בהפקת הספר, ולהדר בן־יהודה, המפיקה האחראית הנכנסת, שהמשיכה לטפל במסירות בהבאת הספר לדפוס. תודה מקרב לב לחברי המערכת המדעית של הוצאת מכון ון ליר ולשופטים החיצוניים שסיפקו לנו משוב מועיל ובונה. ההוצאה מקיימת גם תהליך עריכה מקצועי ויסודי מאין כמוהו. תודתנו לשוני ליפשיץ, שתרגמה לספר מאמרים שנכתבו במקור באנגלית, ולענת ברנשטיין, עורכת הטקסט הקפדנית והמקצועית.

חברי וחברות הצוות, ואני בראשם, מודים למכון ון ליר על שגייס לפרויקט ועדה מייעצת מצוינת, שחבריה העניקו לנו ממומחיותם והעירו הערות מועילות בשנתיים הראשונות של עבודתנו. בייחוד אנו מעריכים את העצות ואת דברי העידוד של פרופ' גדי אלגזי, ד"ר נגה דגן בוזגלו, פרופ' עזיז חידר, פרופ' נח לוין־אפשטיין, ד"ר ערווה סוויטאת, פרופ' משה סמיונוב ופרופ' יצחק שנל.

ואחרונים חביבים — תודתנו לבכירים רבים במשרדי הממשלה ובשלטון המקומי הערבי ומחוצה להם, אשר הסכימו באדיבותם הרבה להתראיין בעבור המחקר.

לבסוף, אני חש צורך להרהר בקול בזעזועים העצומים שהתרחשו בשנים שעברו מאז תחילת הפרויקט. כבר הוזכרה כאן מגפת הקורונה. למגפה היו לא רק השפעות מעכבות על עבודתנו — היא גם חשפה את השבריריות העמוקה של החברה הפלסטינית בישראל בתחומי הכלכלה והבריאות. בד בבד היא יצרה לחצים תקציביים וכלכליים שהיו עלולים להוביל לצמצום תוכנית החומש ולהתנגדות להרחיבה מעבר לשנת 2020, המועד שבו היא תוכננה להסתיים (בפועל הוארכה התוכנית בשנה אחת נוספת).

הזעזוע הבלתי צפוי השני, שגם הוא הוזכר קודם לכן, התרחש במאי 2021, בעת הדעיכה הזמנית של המגפה. הכוונה לגל חסר התקדים של אלימות רחוב ערבית ויהודית ששטף את המדינה. באותם ימים נראה היה שהאירועים עלולים להעמיק את הקרע האתנו־לאומי באופן שלא יהיה ניתן לאיחוי. ואולם מייד אחר כך הוקמה ממשלת בנט־לפיד. הקואליציה החדשה צירפה אליה בפעם הראשונה בתולדות המדינה מפלגה ערבית עצמאית, רע"ם. רע"ם ניצלה את התחרות העצומה בחברה היהודית בין מפלגות המרכז־שמאל לבין מפלגות הימין כדי לשאת ולתת על תוכנית חומש חדשה ויקרה יותר.² ואולם, לאחר 18 חודשים בשלטון נפלה ממשלת בנט־לפיד וקמה הממשלה הנוכחית בראשות בנימין נתניהו, שמורכבת רק ממפלגות יהודיות ולא זו בלבד אלא שמפלגות לאומניות־דתיות קיצוניות ממלאות בה תפקיד מכריע. למרות זאת, הממשלה החדשה אישרה בתקציבה הראשון, בפברואר 2023, את המשך התקצוב של תוכנית החומש הקיימת. ואולם שישה חודשים לאחר האישור כבר דווח על תכנון של קיצוצים רוחביים בתקציב התוכנית, ולאחרונה הקפיאו שר האוצר והשר לפיתוח הנגב והגליל את העברת הכספים לרשויות המקומיות הערביות. האיום הוסר לעת עתה (אוגוסט 2024), לאחר ההתנגדות התקיפה שהביעו גם מנהיגי הציבור הפלסטיני וגם השב"כ. אשר על כן, גורלן של ההקצאות לתוכנית החומש, נכון לשעת כתיבת הדברים, אינו ברור.³

הזעזועים הסוערים והמאיימים ביותר על החברה הפלסטינית ועל יחסי הערבים והיהודים בישראל מאז חתימת המחקר שלנו בסוף שנת 2019 ממשיכים לפקוד אותנו בזמן הבאת הספר לדפוס. מאז תחילת כהונתה מנסה הממשלה הנוכחית להכניס שינויים קיצוניים (חקיקתיים, משפטיים והתנהגותיים) באופיו של המשטר בישראל, שינויים שיש בכוחם להוסיף ולרוקן מתוכן את המעמד האזרחי והמרחב הפוליטי של האזרחים הפלסטינים. בה בעת נמשכת המלחמה שישראל עסוקה בה בעזה ובצפון בתגובה לפלישה ולטבח שביצע חמאס ב־7 באוקטובר 2023, והשלכותיה של מלחמה זו הולכות ומסלימות. כמו במלחמות קודמות ומוגבלות יותר בין ישראל לעזה, האזרחים הפלסטינים בתוך הקו הירוק מוצאים את עצמם גם הפעם במצב בלתי נסבל שבו אם יבחרו לבטא את עמדותיהם הלאומיות והפוליטיות בדרכים שמגיעות לאוזני הקהל היהודי, החופש והתעסוקה שלהם יעמדו בסכנה.

האיומים שמקורם בממשלה שהחלה את כהונתה בסוף שנת 2022 גדולים ועמוקים כל כך עד שהם עשויים — שלא כמו הזעזועים הקודמים שנזכרו לעיל — לגרום להיווצרותו של סדר חדש ביחסי הערבים והיהודים בישראל. בין השאר הם עלולים לפגוע אנושות בשילוב הכלכלי של הערבים, אף שהוא מתיישב עם האינטרסים הכלכליים והפוליטיים של המדינה (היהודית). גם אם ההשלכות יתגלו בסופו של דבר כאפוקליפטיות פחות, קשה להימלט מן החשש שהנסיבות, התוצאות והתובנות של המחקר הנידון באסופה זו ייראו במבט לאחור כאילו הן שייכות למציאות שאינה קיימת עוד. אם החשש יתממש, במקום מחקר על תופעה אקטואלית מרתקת תהפוך עבודתנו להיסטוריוגרפיה. 

מיכאל שלו

רשימת המקורות

אילן, שחר, 2023. "תוכנית החומש לחברה הערבית תקוצץ בעד 50%", כלכליסט, 23.8.2023.

ויס, דנה, 2024. "השב"כ במסר לממשלה: 'קיצוץ בתוכנית החומש למגזר הערבי — איום אסטרטגי לטווח הארוך'", N12, 14.1.2024.

שטרן, מריק, 2021. "שילוב מרובד ואלימות פוליטית: מבט אחר על מאורעות מאי 2021", תיאוריה וביקורת (קיץ; פרויקט "אש בשדה קוצים"), עמ' 5-1.

Maron, Asa, 2019. ״Translating Social Investment Ideas in Israel: Economized Social Policy's Competing Agendas,״ Global Social Policy 20(1), pp. 97-116.

Zehavi, Amos, and Dan Breznitz, 2019. ״The Neoliberal Targeted Social Investment State: The Case of Ethnic Minorities,״ Journal of Social Policy 48(2), pp. 207-225.

מבוא: שילוב כלכלי בתנאים של כפיפות והפרדה

מיכאל שלו

בעשור שאחרי האינתיפאדה והמיתון של שנות האלפיים המוקדמות צמח דגם חדש של התערבות המדינה; מטרתו הייתה לקדם את שילובם של האזרחים הפלסטינים בכלכלה הישראלית.⁴ הפרדיגמה המתפתחת של מדיניות ניאו־ליברלית והמחירים הכלכליים והפוליטיים שהמדינה משלמת על מקומם השולי של הערבים הביאו את כלכלני האוצר הקשוחים לנקוט צעדים חסרי תקדים כדי להרחיב את מנעד האפשרויות הפתוחות לפניהם. מקצועות עילית ומקומות עבודה יוקרתיים, שמהם היו האזרחים הפלסטינים מודרים למעשה, חלקית או לחלוטין, פתחו עתה את דלתותיהם בפניהם. במבט רחב יותר אפשר לומר כי קובעי המדיניות הפנימו סוף סוף את הטענות שחוקרים ואקטיביסטים חברתיים טענו זה זמן ממושך — ששיעורים נמוכים של תעסוקת נשים ערביות, וכך גם הפריון והשכר הנמוכים של עובדים ערבים רבים, נובעים בעיקר מהיעדר הזדמנויות. הגישה החדשה גרסה שהיעדר זה נגרם מהפליה ממוסדת, אשר מגבילה את גישתם של הערבים להשכלה גבוהה ולהזדמנויות תעסוקה; וגם מקצה הרבה פחות משאבים ציבוריים לבתי ספר, לשירותים ולתשתיות ביישובים הערביים.

מטרת אסופת מאמרים זו היא לשפוך אור על הסיבות לשינוי הפרדיגמטי הזה ועל השלכותיו. חלק גדול מהמחקר המוצג בה מתמקד באבן דרך — תוכנית החומש שאושרה בסוף שנת 2015 בהחלטת ממשלה 922. עם השאלות הנשאלות בשבעת מאמרי הספר נמנות השאלות האלה: מהם יעדיה של מדיניות השילוב הכלכלי ומהם הכוחות שמניעים אותה? איך קשורה מדיניות השילוב הכלכלי לתהליכים רחבים יותר, ובכללם שינויים בכלכלה ובפרדיגמות של מדיניות כלכלית וחברתית? ומהן השפעותיו של השילוב הכלכלי על האי־שוויון בין ערבים ליהודים ועל הפערים בתוך החברה הערבית בישראל? יש גם שאלות שמתמקדות בהחלטה 922: מי יזם אותה ותמך בה? מדוע נבחרה מדיניות מסוימת ומדוע ננקטו דרכי פעולה מסוימות, ועל שום מה הן הועדפו על פני אחרות? ובאילו מכשולים נתקל יישום התוכנית? ובמבט רחב יותר — מה אנו למדים מתוכנית 922 על מעמדם של האזרחים הפלסטינים בכלכלה, בחברה ובפוליטיקה של ישראל?

ארבעה ממאמרי הספר הם תוצר של פרויקט מחקר ייעודי שנעשה בחסות מכון ון ליר וקרן רוזה לוקסמבורג. שלושת האחרים נתרמו בנדיבות בידי חוקרים שעבודתם השתלבה בתוכנית המחקר שלנו במכון ון ליר (לפרטים בעניין זה ראו בפתח הדבר). מבחינה תיאורטית ומושגית, הספר רבגוני. מאמריו נשענים על גישות אנליטיות מגוונות, וכל אחד ואחת מן הכותבות והכותבים מציע את פרשנותו שלו. עם זאת, יש בין המאמרים נקודות חפיפה וסינרגיות חשובות שראוי לעמוד עליהן; וכולם מאירים את משמעותה של ההפרדה (סגרגציה) בין יהודים לערבים. המבוא הזה מחבר יחדיו ומרחיב תובנות וממצאים משבעת מאמרי הקובץ, והוא עושה זאת, כאמור, כדי להבין את הסיבות להנהגת השילוב הכלכלי בישראל ואת תוצאותיו והשלכותיו הרחבות.

חוקרי החברה בישראל ממשיכים להתווכח על הדרך הטובה ביותר להמשיג ולנתח את היחסים בין האזרחים הפלסטינים לאזרחים היהודים בישראל, אך יש ביניהם הסכמה רחבה על עצם מקומם הנחוּת של הפלסטינים בהיררכיות הכוח והלגיטימציה לעומת היהודים, וגם על כך שהנחיתות הזאת מעוגנת בפרויקט הציוני של המדינה ומשוקעת בפעולתם של מוסדות המדינה המרכזיים. בספרות המחקר יוּשׂם הרעיון המרכזי הזה בדרכים שונות. יש כותבים וכותבות שמבטאים אותו בעקיפין בהתייחסם למשמעות הגנרית של "הפליה" או "דחיקה לשוליים"; ואחרים נשענים על מודלים אנליטיים שמשווים את ישראל למדינות אחרות שמתקיים בהן סוג מובחן של משטר וחברה — דוגמאות בולטות לכך הן דמוקרטיה אתנית (Smooha 1990), מדינה אתנית (Ghanem 1998), אתנוקרטיה (Yiftachel 1999) וחברת מתיישבים קולוניאלית (Sabbagh-Khoury 2021).

לפי אותו קו מחשבה, כפיפותם של האזרחים הפלסטינים, והצד השני שלה — העליונות היהודית, נחשבות בדרך כלל לסיבה השורשית להדרתה הכלכלית המובהקת ולנחיתותה של האוכלוסייה הערבית. מלבד תחום הגיאוגרפיה, חוקרי מדעי החברה מקדישים מעט מאוד תשומת לב לנושא ההפרדה, שהיא המאפיין המכונן השני של יחסי ערבים ויהודים בישראל.⁵ בעבור רוב רובם של אזרחי ישראל המציאות שבה הרוב הגדול של ערבים ויהודים מתגוררים ביישובים נפרדים והשאר מתגוררים בשכונות נפרדות היא טבעית ורצויה. הוא הדבר באשר למנגנוני הפרדה אחרים, ובכללם בתי ספר, מוסדות דת ושוקי נישואים נפרדים, וגם בעניין ההגבלה של שירות צבאי חובה, שחלה בעיקר על יהודים. ההפרדה במגורים הועמקה ונאכפה בידי המדינה מיום היווסדה במסגרת מערכת רחבה יותר של שליטה על המרחב וייהודו. לאחר מכן באו עימותים בין האזרחים הפלסטינים לבין רשויות המדינה שנסבו על תנאי ההפרדה, בייחוד התנאים שהיו קשורים בחלוקת הזכויות והמשאבים בין יהודים לערבים ביישובים, בבתי הספר וברשויות הדת.

בהדגישנו כיצד ההפרדה בין ערבים ליהודים מעצבת מאפיינים חשובים של מדיניות השילוב הכלכלי — תכניה, האפקטיביות שלה והשלכותיה — מטרתנו אינה להחליף הסבר־על אחד באחר. גם הכפיפות וגם ההפרדה הן גורמים עם כוח הסברי מובחן. שימור העליונות היהודית הוא מניע חשוב לצמיחתה של מדיניות השילוב הכלכלי. בה בעת, שילוב כלכלי של האזרחים הפלסטינים מותנה למעשה בנכונותם להשלים עם מעמדם ועם כוחם הנחותים.⁶ עם זאת, ההפרדה משקפת חוסר איזון בחלוקת הכוח ואת הלאומנות היהודית המדירה, ויכולתה לתרום להסברת חוסר האיזון הזה מודגמת היטב על ידי השילוב הכלכלי.

המבוא מחולק לשלושה חלקים. הראשון מתחיל בתיאור הרקע ההיסטורי של השילוב הכלכלי; כאן מתוארות ומתפרשׁות החלטה 922 ותוכנית החומש שהיא השיקה. החלק השני, המפורט יותר, מחולק לשלושה סעיפים הדנים בהיבטים שונים של הזיקה שבין השילוב הכלכלי לבין ההפרדה בין ערבים ליהודים. בסעיף הראשון נטען כי הרצון לשמר את ההפרדה יכול להסביר כמה ממאפייניה התמוהים של התוכנית. בסעיף השני מוצגים מנגנוני ההפרדה למיניהם שהגבילו את הצלחתה של מדיניות השילוב הכלכלי. בסעיף השלישי נדונות השלכות השילוב הכלכלי על השעתוק של קהילות ערביות מופרדות ועל יציבות היחסים בין ערבים ליהודים. המבוא מסתיים בסקירת המאמרים המקובצים באסופה.

המשך הפרק זמין לקריאה בספר המלא