המפכ"ל

1.

להגן ולשרת: המשטרה קטנה על המדינה

לא אחדש אם אקבע שהמשטרה אינה מקבלת את היחס הראוי לה בחברה הישראלית והסיבות לכך רבות, שונות ובעיקר מצערות. מדינת ישראל עדיין לא התנתקה מהתפיסה הגורסת כי חיי אזרחיה מתנהלים בו־בזמן במישור הצבאי ובמישור האזרחי, אך אלו שתי דיסציפלינות שונות בתכלית. לאורך שנים רבות, רבים מהמנהיגים ומקבלי ההחלטות בישראל הגיעו לחיים הפוליטיים מהצמרת הצבאית לאחר שירות ארוך ומפואר. הם מאמינים שחוסנה הלאומי של המדינה תלוי בעיקר בכוחה הצבאי ויכולתם לראות את הממד האזרחי מצומצמת. השקפת עולמם התגבשה והתבססה על הממד הצבאי ומבחינתם איראן, עיראק והחיזבאללה הם עיקרה של הסכנה הקיומית המאיימת עלינו. אחת הנפגעות המרכזיות מגישה זו היא המשטרה שמצויה בסדר עדיפות נמוך לעומת שאר גופי הביטחון, והדבר מתבטא בראש ובראשונה בכספים המוקצבים לה לצורך תִּפקודה. למרות השלום עם מצרים וירדן ועל אף השקט המתמשך עשרות שנים בגבול הסורי, משנבחן החוסן הלאומי ומתורגם לתקציב, מבחינתן של ממשלות ישראל עדיין מצוי הממד האזרחי דרך קבע במקום השני. הכול מסכימים כי המשטרה חשובה, אך לא מספיק חשובה. כולם ידברו על המצב הכלכלי־חברתי, על השסעים בחברה הישראלית כגורמי נזק, אך כתמיד ימשיכו לקדש את ערך הביטחון ולהעמידו בראש סולם העדיפויות.
לאורך שנים המשטרה לא זכתה בהכרה כמו ארגונים מקבילים במערכת הביטחון. הסיבות לכך הן היסטוריות ופֶּרסוֹנליות כאחת. מפקדי משטרת ישראל בעבר היו דמויות שחסרו את ההילה של ה"הגנה" או ה"פלמ"ח", בדומה למפקדי צה"ל. מפכ"לי המשטרה לא זכו לחשיפה ונתפסו כחלק מהממסד והפקידות הבכירה והאפורה של השירות הציבורי. משה שחל, בתפקידו כשׂר המשטרה, הבין שלתואר יש משמעות ובהכירו את הארומה היוקרתית שיש במילה "ביטחון" שינה את שם המשרד שבראשו עמד ל"משרד לביטחון הפנים". יוקרתה של המשטרה הלכה ועלתה עם השנים כשתחומי עיסוקיה נשקו לתחום הביטחוני. היום נתפסת המשטרה כרגל הרביעית בשולחן הביטחון במדינת ישראל. השינוי חל גם בשל העובדה שבשני העשורים האחרונים רוב צמרת הפיקוד המשטרתית מורכבת מקצינים איכותיים יוצאי צה"ל. לימים התהדק שיתוף הפעולה עם יחידות צה"ל ושירות הביטחון הכללי במלחמה בטרור ובפעילות ביטחונית־פלילית בגבולות מצרים ולבנון, בפעילות באיו"ש, בעוטף ירושלים ובמקומות נוספים. כל אלה תרמו לתדמיתה המשופרת של המשטרה.
מבצע ההתנתקות באוגוסט 2005, שבו הפגינה המשטרה את יכולותיה במבצע משותף עם הצבא, העניק לה סופית את מעמדה בקרב הארגונים המקבילים. מבחינת המשטרה היה זה אירוע מכונן, שבו הוכח בשטח כי המשטרה אינה נופלת מארגונים אחרים במערכת הביטחון.

***

בעשור האחרון איבדה המשטרה - יחד עם הזרועות האחרות לאכיפת החוק - את כושר ההרתעה שלה מול העבריינים. יכולת ההרתעה של המשטרה היא זו שיוצרת את מאזן האימה בין שומרי החוק למפֵריו. אזרחים שהעבריינות היא דרך חייהם אינם מתרגשים יתר על המידה ממערכת אכיפת החוק. ארגוני הפשיעה וראשיהם אינם לוקחים במערכת שיקוליהם את יכולתה של המשטרה ומערכת אכיפת החוק לפני קבלת ההחלטה לבחור בדרך חיים זו. אמירה זו מחייבת ניתוח מעמיק יותר אליו אדרש בפרק אחר. כאן אומר שאובדן ההרתעה נובע מהתארכותם של הליכים משפטיים ומחומרת הענישה. הפשיעה תפחת רק כאשר עבריינים יועמדו מהר לדין והעונשים שייגזרו עליהם יהיו מרתיעים. גלגלי הצדק, אומרים, טוחנים לאט. השאלה כמה לאט.
משטרת ישראל היא משטרה רב־תכליתית. סדר יומה כולל טיפול באסונות המוניים, בהפרות סדר, באירועי טרור ובפשיעה על כל סוגיה וגווניה. כאשר קציני משטרה ישראלים שבים מביקורים במשטרות בעולם, הם נפעמים מהמקצועיות הרַבה של השוטרים שם. למשטרות שונות בעולם יש את הפריווילגיה להפוך את מקצוע השוטר ל"פרוֹפֶסיה". חוקר הוא חוקר. הוא לא נדרש להילחם בטרור ולהתמחות בפיזור הפגנות. הקנאה במקצוענות אכן קיימת, אך היא אינה נטולת הרהורי כפירה. קצין משטרה אשר הוכשר במשטרה שכזו והתמחה במקצוע היה מאבד את עשתונותיו אילו היה נדרש להתמודד במציאות המשתנה שבה פועל מקבילו הישראלי.
משטרת ישראל היא משטרה לאומית הפועלת על בסיס עקרון אחידות הפיקוד והאחריות הטריטוריאלית. לא אחת עולות הצעות לחיקוי המבנה של משטרות אחרות בעולם: משטרה מרכזית שלצִדה פועלות משטרות עירוניות. כל עוד אין למדינה את האפשרות לממן משטרות כאלה, יהיה עליה להסתפק במשטרה אחת, מרכזית ולאומית. מפכ"ל שנדרש לטפל במשימות משטרתיות קלאסיות ובמקביל לעסוק גם בפינוי יישובים, במניעת הפרות סדר בהר הבית, במלחמה בטרור, בהכנת המשטרה ל"אינתיפאדה" ובעוד משימות המחייבות יכולת גמישות בהפעלת כוח ממשימה למשימה ומאזור לאזור - חייב גם לקבל את הסמכות מכוח השלטון המרכזי ולא להתמודד עם רצונם של בעלי המשטרות העירוניות.
הרעיון של משטרה עירונית הישגית ומרתיעה מזוהה עם רודי ג'וליאני. אלא שאין מקום להשוואה בין המציאות החוקתית והתקציבית שבה פעל ג'וליאני לבין המציאות שבה פועל מפכ"ל משטרת ישראל. לכן גם המשטרה לא צריכה לחוש מאוימת נוכח האפשרות שגם בישראל יוקמו משטרות עירוניות שיְיתרוּ את המטרה המרכזית. עם זאת וללא סתירה אני חושב שבהחלט יש מקום לפתח את השיטור העירוני.
טיפולה של המשטרה בבעיות הלאומיות הביא בהחלט להזנחה של סוגיות הנופלות לפתחו של ראש הרשות המקומית. אני מתכוון לאותן עבירות שפוגעות באיכות החיים של תושבי הרשות. השיטור העירוני הוא פתרון הולם. בכל עיר ובכל תחנת משטרה יוקם משרד שייוחד כולו למשימות שראש הרשות יראה בהן חשובות לשמירת איכות חיי תושביו. הוא יוביל את קביעת סדר העדיפות לאכיפת החוק, אך לעולם יישארו השוטרים כפופים פיקודית למפקד המשטרה. החל משלב הגיוס, דרך שלב ההכשרה, ביצוע התפקיד, וכלה בפיקוח ובבקרה. אני לא מאמין בשוטר סוג ב' - שוטרים נטולי הכשרה ומוגבלי סמכויות. לצורך משימות אלה קיימות ברשויות המקומיות יחידות הפיקוח. משטרה יש רק אחת.
עוד טרם החל העיסוק הציבורי סביב הקמת המשטרות העירוניות יש רשויות שבהן מתחולל שינוי. ראשון לציון, אשדוד ובאר שבע היו חלוצות בשיתוף פעולה מועיל בין משטרה לראש רשות מקומית - כל אחת מהן במודל אחר שהתאים לאופייה של העיר ולרצונו של ראש הרשות. כולן הצליחו, ללא מאבקי אֶגו ובראייה בוגרת ומשותפת, להקים כוח שמשתף פעולה ותורם לטיפול בעבירות הפוגעות באיכות החיים של תושבי העיר, שהמשטרה - לנוכח משימותיה האחרות - לא נתנה להן את המקום הנכון בסדר העדיפויות שלה.
באחד הימים ביקרתי את כוחות המשטר שאִִבטחו את חגיגת ה'עדלאידע' המתקיימת בעיר חולון. נפגשתי גם עם ראש העיר מוטי ששון. תוך כדי שיחה בעניין הגדלת הכוח המשטרתי בעיר ולאחר שהצגתי בפניו את בעיות התקציב של המשטרה, אמר לי: "אדוני המפכ"ל, אני פותר לך את בעיות התקציב. כיום יש בחולון ארבע ניידות משטרה בכל משמרת. אני מוכן לממן לך רכישה ואחזקה של ארבע ניידות נוספות, הן יהיו תחת פיקוד המשטרה, אבל בתנאי שישרתו רק את תושבי חולון." רעיון קוסם אלא שמפכ"ל משטרה לאומית לא יכול לתת ביטחון פנים טוב יותר למי שיכול להרשות לעצמו לשלם. האם יהיה נכון לתת שירות טוב יותר לתושבים שזכו לראש עיר בעל מוּדעות ויכולת תקציבית? האם בכך אני לא שותף לבנייתה של משטרה ל"עשירים"? שאלה מורכבת, שאינה צריכה כלל להיות מונחת על שולחנו של מפכ"ל המשטרה. המשטרה חייבת לתת שירות וביטחון שווים לכל אזרחיה.

***

לא רק משימותיה של המשטרה בישראל מגוונות, כך גם הרכב שוטריה.
בעוד במשטרות אחרות בעולם, השוטרוּת היא מקצוע המחייב הקפדה על קריטריונים בגיוס המשרתים בו ואלה שמשרתים בו מועסקים בדרך אחת, משטרת ישראל מורכבת ממגוון רחב של אוכלוסיות ובצורות העסקה שונות. הרצון והחובה לפתור בעיות תקציביות וחברתיות פוגע לעתים בגמישות התפעולית.
בתחילת שנות האלפיים חויבה המשטרה על פי חוק להגיע בתוך שמונה שנים למצב שבו שלושים אחוז ממשרתיה יהיו נשים. הקביעה נולדה בעיקר לנוכח טענות שלאורך השנים העדיפו מפקדי המשטרה גיוס גברים על פני נשים. עם השנים נוצרו עוולות חברתיות אחרות שהמשטרה התבקשה להכיל: גיוס בני המגזר הערבי והבדווי; עולי חבר העמים ובני העדה האתיופית - כל זה בד בבד עם קריטריונים קשיחים שנועדו להיטיב את איכות המתגייסים ללא קשר למין, לגזע או למוצא אתני.
בשל העלייה באירועי הטרור בתחילת שנות ה־90, נולד 'חוק השח"מ', המאפשר לחיילי צה"ל למלא את חובתם לשירות חובה במסגרת משטרת ישראל. זהו פתרון שהיה אמור לפצות את משטרת ישראל על מחסור גדול בהיקף כוחותיה, אבל בעיקר זה היה פתרון נוח לאוצר לנוכח עלותו הכלכלית. צה"ל קבע את הפרופיל הרפואי, המשטרה התעקשה על קבוצת האיכות והשילוב בין השניים הִזרים למשטרה בעיקר חיילות. כיוון שפרק הזמן שבו משרתות חיילות הוא קצר יותר, הרי שבניכוי ימי ההכשרה הבסיסית לא נותר להן כמעט זמן שירות. החוק גם הגביל את המשטרה בתחומי העיסוק שבהם מותר להפעיל את החיילים. חשוב לי להדגיש, רוב שוטרי השח"מ היו שוטרים למופת שתרמו תרומה רבה לעבודת המשטרה, חלקם אף שילמו בחייהם בהגנה על ביטחון המדינה, ולא מעט מהם המשיכו לשרת במשטרה גם אחרי סיום שירות החובה.
עם זאת, לא ניתן להתעלם משאלות רבות שעלו בשנים האחרונות בשל העסקתם של חיילים בשירות המשטרה במשימות של אכיפת החוק. האם לנערה או לנער בני 18 יש די בשלות כדי להתמודד במשימות שלהן נדרש שוטר? האם נכון להשתמש בחוק שירות הביטחון כדי לפתור את מצוקות כוח האדם של המשטרה? האם העסקתם של חיילים במשימות המשטרה היא תרומה לביטחון או פתרון זול וקוסמטי לבעיית כוח האדם? האם הסכמתה של המשטרה לקבל עליה צורת העסקה שכזו שחררה את מקבלי ההחלטות מהאחריות ומהחובה לחזק את המשטרה? שאלות אלה ועוד רבות אחרות, וגם המגוון הרחב של צורות ההעסקה סייעו למשטרה למצוא פתרון קל וקצר מועד, אבל מעבר לעובדה שהגבילו את הגמישות התפעולית של המפקדים בשטח הם נמצאים גם בבסיס הטענה כי להיות שוטר זהו מקצוע, ומקצוע השוטרות הוא "פרופֶסיה".
נוסף על הפסיפס האנושי הפועל במשטרה וכולל שוטרי קבע וחובה במשטרה ובמג"ב, משטרת ישראל מסתייעת במתנדבים במסגרת המשמר האזרחי. להפעלה זו, שהיא ייחודית בעולם, יש חוקים משלה. תרומתה של אוכלוסייה זו לאורך השנים למשטרת ישראל לא תסולא בפז. התמונה הצרובה בזיכרוננו, שבה נצפו מתנדבים מְסיירים ברחובות הערים נושאים תג על השרוול ורובה 'קָרבִּין' ב'הצלֵב' חלפה מן העולם. המשמר האזרחי הִתאים עצמו למציאות המשתנה. אפשר למצוא אותם כמעט בכל פעילות משטרתית ובלבד שעברו את ההכשרה המתאימה: ביחידות החילוץ, ביחידות התנועה, הנוער, הבילוש והשיטור הקלאסי. נדמה לי שזה מפעל המתנדבים הגדול ביותר במדינה וללא ספק קשה לראות את המשטרה בלעדיו.
למרות המוטיבציה של אלה לשרת ולסייע, קשה לצַפות מהם לתרומה באיכות של כוח משטרתי סדיר, מנוסה ומיומן. הצורך לעמוד במשימות בקרב אוכלוסיות מגוונות כל כך עם ניסיון מקצועי בלתי־אחיד נהפך לאחד האתגרים של מפקדי התחנות במשטרת ישראל.
הישגיה של המשטרה לאורך השנים במשימות מורכבות שאינן בליבת עשייתה - כמו המלחמה בטרור, מבצע ההתנתקות, הסיוע לעורף במלחמת לבנון השנייה - זכו באהדת הציבור, אך היתה זו אהדה קצרת מועד. דימויהּ של המשטרה נצרב בתודעת הציבור דווקא בפעילות היומית, בנקודת החיכוך שבין שוטר לאזרח, באכיפת החוק מצד אחד ובמתן שירות מהצד האחר. בצורך להגן ולשרת. בתחום הזה היו למשטרה גם לא מעט כישלונות. השאלה כיצד המשטרה מצליחה במשימות לאומיות מורכבות ומצליחה פחות במשימות הפשוטות לכאורה של ההגנה על רכושו של הציבור, היא שאלה מורכבת שעוד אדרש אליה בהמשך. בנקודה זו אציין שפעולת המשטרה מתאפיינת ברוב המקרים בפעילות השוטר הבודד. בעוד חיילי צה"ל יצאו תמיד לפעילות בהרכב של מחלקה לפחות, מגובים בחפ"ק ובמעטפת מבצעית תומכת, ימצא השוטר את עצמו במרב המפגשים עם יריבו כשהוא לבד. הוא צריך, לעתים בתוך רגע, להפעיל שיקול דעת ולקבל החלטה עד כדי שלילת חירותו של אדם. למציאות כזו יש צורך גם במקצועיות וגם בבשלות נפשית. לא כל משרתיה של המשטרה מצוידים בה.

***

המשטרה היא הבסיס לקיומה של חברה דמוקרטית. השאלה מה מידת חוזקה של המשטרה בחברה כזו היא שאלה לגיטימית. לא אחת נדרשת המשטרה במסגרת תפקידה להגן על זכויות הכלל, לפגוע בזכויות הפרט ולהפך. כך או כך היא חייבת להיות משטרה שאין לה מורא זולת מורא החוק. היא חייבת להיות "עיוורת צבעים" מבחינה פוליטית ולהיות שוויונית לכל סוגי האוכלוסייה. למרות חיזוק מעמדה בשנים האחרונות, היא עדיין נדרשת לשינויים וחיזוקים לנוכח האתגרים המונחים לפִתחה.
אמרתי בפרק המבוא ואני חוזר ואומר גם בפרק זה: למרות המגבלות, הליקויים והתיקונים שצריך לבצע, יש לנו משטרה טובה גם ביחס למשאבים המוקצים לה וגם בהשוואה למשטרות אחרות בעולם.
ועדיין לא התגבשה לדעתי התובנה בקרב מנהיגי המדינה, כי במציאות המורכבת והמשתנה חייבת המשטרה לקבל את הנתח התקציבי הראוי לה בעוגת התקציב הלאומית. המשטרה "קטנה" על המדינה. שוטריה נושאים בנטל עם רמת שׂכר שהלכה ונשחקה ברבות השנים. משטרת ישראל איננה מקום עבודה, היא מקום שמצליחים לשרוד בו רק מהכרת השליחות. מקבלי ההחלטות חייבים לקרוא את המפה, לחזק את המשטרה כארגון ואת המשרתים בה. ההיסטוריה מלמדת שהיכולת לבצע שינויים במעמדה התקציבי תלויה לא מעט במעמדו הפוליטי של השר במפלגה ששלחה אותו לתפקיד.
באותם מקרים שבהם נשלח שר לבצע את תפקיד השר לבט"פ כסידור עבודה או כפרס ניחומים לא הצליחה המשטרה לקבל את מעמדה הראוי בחלוקת התקציב הלאומי. היו גם מקרים אחרים.
לא אחת כשנשאלתי מה יכול להביא למפנה דרמתי בהתייחסות הדרג הפוליטי לשדרוגה של המשטרה העליתי תחזית אפוקליפטית.
למדתי לצערי במהלך השנים כי שינויים דרמתיים בארגונים ביטחוניים במדינת ישראל התרחשו רק בעקבות התרחשותו של משבר קולוסלי. השב"כ היה זקוק לצערנו לוועדת חקירה בעקבות רצח ראש הממשלה רבין כדי לקבל את המשאבים החסרים; ה"מוסד" היה זקוק לוועדת צ'חנובר לאחר כישלון חיסולו של חאלד משעל כדי לקבל את המשאבים המתאימים; צה"ל היה זקוק לטלטלת מלחמת לבנון השנייה כדי לקבל את המשאבים שלהם היה זקוק; כיבוי האש היה נזקק לאסון הכרמל כדי לשפר עמדות בתור לקופה.
לצערי המשטרה צריכה, ככל הנראה, משבר בסדר גודל כזה בתחום עיסוקה, כדי לקבל את ההתייחסות שלה היא זקוקה בהיבט התקציבי. אני מקווה בכל לבי שאני טועה.