אנטומיה של ארגונים צבאיים

פרק א': 

ארגון צבאי מהו?

 

ארגונים צבאיים (Military Organizations) הם ארגונים שחולקים ביניהם מאפיינים של צבא, ושתכונות מסוימות של המודל הביורוקרטי מוקצנות בהם מאוד. ניתן למנות ביניהם, בין היתר, את הגופים החמושים של המדינה: צה״ל, משטרת ישראל, שירות בתי־הסוהר, המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים ושירות הביטחון הכללי. גם שירותי הכיבוי וההצלה ומגן דוד אדום מסגלים לעצמם בשנים האחרונות חלק מהמאפיינים הללו.

הצבא הוא בדרך כלל הארגון הצבאי הגדול ביותר בין הארגונים הצבאיים, אולם ייתכנו גם מצבים אחרים. בשנת 1934 בגרמניה, היה הס״א (S.A.) - 'פלוגות הסער' הנאציות, שהורכבו מאלפי בריונים ומובטלים - הארגון הצבאי הגדול מכולם, בעוד שגודל הצבא הגרמני הוגבל בעקבות 'חוזה ורסאי', שסיים את מלחמת העולם הראשונה (אוברי, 2006, ע' 420). דוגמה אחרת היא כוחות 'משמרות המהפכה' האסלאמיים באיראן, שביחד עם כוחות המילואים, גודלם כפול מזה של הצבא האיראני (GlobalSecurity.com, 2012; ויקיפדיה, 2012).

מאפייניהם של הארגונים הצבאיים - שעליהם נעמוד בהרחבה בהמשך - הופכים אותם לכלים האפקטיביים ביותר שיש בידי הממשל כדי להשיג מטרות נתונות מסוימות (פיינר, 1982), אבל הם גם ארגונים מושמצים מאוד. כך למשל טוען נורמן דיקסון בספרו 'הפסיכולוגיה של השלומיאליות בצבא', כי הגנרלים המוצלחים לאורך ההיסטוריה הצליחו לא בעזרת הארגון הצבאי שאותו הפעילו, אלא למרות תכונותיו הבעייתיות (דיקסון, 1979, ע' 17).

 

מהם מאפייניו של הארגון הצבאי שעושים אותו אפקטיבי בהשגת מטרות מסוימות, ובו בזמן מטרה לביקורת קשה? מהן נקודות התורפה שלו? איך מתגברים עליהן? מתי הוא אפקטיבי ו/או יעיל, ומתי לא? מי קובע את הקריטריונים הללו? מתי ולאילו משימות נכון להעדיף סוגי ארגונים אחרים על פניו?

 

קראנו לספר ״אנטומיה של ארגונים צבאיים״ כאנלוגיה למדע העוסק באיברי הגוף ובאופן השתלבותם בגוף כשלם, לצורך השגת יעדיו. מטרת הקורס היא להקנות כלים להבנה טובה יותר של סוג הארגון המיוחד הזה, על החלקים המרכיבים אותו וקשרי הגומלין ביניהם; על קשרי הגומלין שהוא מייצר עם גורמים בסביבתו החיצונית; ועל ההתמודדות שלו עם התנאים הדינמיים והמורכבים שלה.

חלק חשוב של הקורס הוא צידה האחר של האנטומיה - הפתולוגיה, קרי, חקר תהליכי מחלות ואבחונן דרך בחינה של חלקי הגוף והקשרים ביניהם. כמו כל גוף, גם לארגון הצבאי סוגי ״מחלות״, שאליהן הוא רגיש במיוחד. הן מחייבות השקעה ב״חיסון״, ב״רפואה מונעת״ וב״ריפוי״ (סמואל, 2010).

שני הצדדים הללו - האנטומיה והפתולוגיה הארגוניות - מתקיימים זה לצד זה כשלמות אחת של ניגודים, שהתוצאה שלה עשויה להיות הבנה טובה יותר של הארגון הצבאי.

מהם ארגונים צבאיים?

ראשית, נסדיר את הסביבה המושגית שבה עוסק הקורס:

נגדיר ארגון כיחידה חברתית של אנשים הבנויה באופן שיטתי ומנוהלת במטרה להשיג ביעילות יעדים קולקטיביים לאורך זמן. המבנה הניהולי קובע את היחסים בין פונקציות לתפקידים, את אחריותם ואת סמכויות הביצוע שלהם לבצע מטלות מוגדרות כדי להשיג אותם יעדים (שילוב של: משוניס, 1999, עמ' 197; שפירא ובן אליעזר, 1989; BusinessDictionary.com , 2012).

ארגון הוא מערכת מורכבת. למרכיביו מוקנות דרגות חופש שונות וכל אחד מהם יכול להפתיע. על כן, ערכו הכולל אינו שווה בהכרח לסכום חלקיו, והוא יכול להיות גדול או קטן ממנו (רזי ויחזקאלי, 2007א').

ביורוקרטיה (או ארגון ביורוקרטי) היא כלי ניהולי נוקשה ושמרני. היא מקדמת את השגתה של מטרה מוגדרת על ידי שימוש בחוקים ובנהלים קבועים, בהייררכיה ובחלוקה של תפקידים, המופעלים על ידי מנגנון קבוע ומסודר של עובדים.

הארגונים הצבאיים הם חלק מארגוני הממשל. ממשל הוא תחום החיים שבו מתקבלות ההחלטות הרשמיות והכוללות של חברה או של מדינה, שבו הן מתבצעות ושבו ביצוען מבוקר. הממשל מכיל את המוסדות המרכזיים של החברה, האחראים לעיצובה הכולל (ויקיפדיה, 2012).

 

בדרג הלאומי אנו מזהים שני סוגים של ארגוני ממשל:

הראשון, משרדי הממשלה (Departments) - יחידות אדמיניסטרטיביות הייררכיות הנתונות למרותו הישירה של שר בממשלה (Government Departments או Ministry). מתחת לשר מכהן ביורוקרט בכיר - המנכ״ל - אשר משמש מעין ״גשר״ בין הרמה המקצועית לרמה הפוליטית. יחידות אלה מהוות את הליבה של השלטון המרכזי.

השני, סוכנויות ביצוע לסוגיהן (Agency או Division או Section או Bureau). הן נפרדות מהמשרדים, אם כי כפופות אליהם בדרך כלל, ואחראיות לתחומי עיסוק מיוחדים. הארגונים הצבאיים הם סוג של סוכנות ביצוע.

 

הארגונים הצבאיים - כיתר סוכנויות הביצוע - מפתחים מידה של עצמאות כלפי הדרג הפוליטי הממונה - לעיתים, בשל החוק הנותן להם מעמד וסמכויות סטטוטוריות עצמאיות. למשל: הרמטכ״ל מול השר ומנכ״ל משרד הביטחון; המפכ״ל, נציב שירות בתי־הסוהר, נציב הכבאות וההצלה וראש הרשות להגנת עדים מול השר ומנכ״ל המשרד לביטחון הפנים; וכדומה (יחזקאלי, 2005).

העצמאות הזו - בייחוד זו הניתנת לסוכנויות על פי חוק - יוצרת מתח מובנה ומהווה מקור לא אכזב לסכסוכים אין ספור בין מנהלי הסוכנויות הללו לשרים ולמנכ״לים שלהם. דוגמה אחת מני רבות היא הסכסוך בין לשכת שר הביטחון אהוד ברק ללשכתו של הרמטכ״ל לשעבר גבי אשכנזי, בעיקר על רקע אי הארכת הקדנציה של הרמטכ״ל לחמש שנים, וניסיון השר למנות את האלוף יואב גלנט לרמטכ״ל (מרגלית וברגמן, 2011).

 

מתוך המשותף לכלל ארגוני הממשל ניתן לשרטט מעין פרופיל שלהם, שנכון ברובו גם לארגונים הצבאיים:

• הם פועלים שלא למטרות רווח.

• מטרתם היא להבטיח שירותים ייחודיים לציבור, בעיקר שירותי ביטחון. הם אחראים ליישום החוקים והתקנות, כדי שיישמר סדר החיים התקין.

• המטרות שלהם נקבעות בידי הדרג הפוליטי ו/או על ידי החוק.

• הם שמרניים ובעלי פתיחות מועטה לשינויים, בין היתר מכיוון שבדרך כלל אינם חשים מאוימים. על פי רוב הם בעלי מונופול על השירות שאותו הם מספקים, אם כי כבר נוכחנו שאין ואקום שאינו מתמלא. בחינת התפקידים שמילאה, למשל, המשטרה לפני שלושים שנה מול אלה שהיא ממלאת היום, תלמד כי אחדים מהם מבוצעים היום בידי גופים אחרים, הן ציבוריים והן פרטיים.

• מימונם של הארגונים מתבצע מתקציב המדינה או ממענקים שונים.

• השיקולים שאמורים להנחות את מקבלי ההחלטות בארגונים הללו, הם פוליטיים וחברתיים, אם כי בעשורים האחרונים חודרים יותר ויותר שיקולים כלכליים למערכת ההחלטות.

• תפקודם של הארגונים איננו מוכוון אפקטיביות ויעילות בדרך כלל, אף שהם האפקטיביים והיעילים שבארגוני הממשל.

• הם עושים שימוש - במתכוון - במדדים עמומים, הניתנים לפרשנות שונה.

• הם חשופים לביקורת ציבורית מכיוונים שונים. על כן, הם נמצאים רוב הזמן בעמדת התגוננות.

• הם נעזרים הרבה בהסברה, ובדרך כלל, מעט בפרסומת.

 

סך כל הפעילות של ארגוני הממשל - ובכללם הארגונים הצבאיים - אמורה ״לייצר״ את מה שמכונה משילוּת.

משילות (״Governmentability״ וגם: ״Governability״) היא היכולת של ההנהגה הנבחרת למשול. קרי, להפעיל את סמכותה הלגיטימית כדי לממש מדיניות שהתקבלה בדרך דמוקרטית (שוחט, 2007, ע' 31).

כיצד בנויים הארגונים הצבאיים?

ארגונים צבאיים בנויים בין היתר על המודל שהתווה מקס ובר בתחילת המאה העשרים (Weber, 1947), ועל ״גישת הניהול המדעי״ של פרדריק וינסלאו טיילור (Taylor) (סמואל, 1990), שעיקרם:

• מבנה הייררכי מסודר - המכונה בשל מראהו ״מבנה עץ״ - מערכת של מדרג ושררה, שבה כל יחידה וכל עובד כפופים לרמה שמעליהם (Moore, 1992). בחלק מהארגונים הצבאיים ההייררכיה מועצמת בעזרת מדים ודרגות כתף. אלה מאפשרים לממש נורמות של אי שוויון ולהשיג מטרות בדרך של ציות, ללא ויכוחים ובזבוז זמן.

• מדרג קווי מבטיח שהשליטה בעוצמה תישאר בידי קבוצה או מערכת מצומצמת, ולא תופנה כלפיה מתוך שורות הארגון. המדרג גורם לאנשי הארגון לרצות לטפס בסולם הדרגות, על מנת לקדם את מטרותיהם האישיות (כמו: תנאים עדיפים, מעמד ויוקרה בתוך הארגון ומחוצה לו, וכדומה). השאיפות הללו, יחד עם תרבות ארגונית ייחודית - המקדשת את המדרג ואת הנאמנות לארגון בכלל ולממונה בפרט - הופכות אותו לטוטאלי עבור עובדיו, לעיתים קרובות אף מעבר לתא המשפחתי הבסיסי.

• בצד המדרג הקווי קיים גם מה שמכונה מדרג אלכסוני (Line and Staff) של אגפי מטה וקצינים מקצועיים, המשמשים עזר למפקד ברמות השונות. באגפי המטה מרוכזת עיקר הביורוקרטיה הארגונית. המדרג האלכסוני יוצר לאיש השטח כפיפות כפולה: פיקודית למפקד ומקצועית לאיש המטה.

• התפקידים בארגון הצבאי קבועים ורמת הדינמיות בהם נמוכה. הם מאוישים, בדרך כלל, על פי עיקרון של קידום מדרגי ורוטציה.

• הארגון מחולק ליחידות ולתת־יחידות - אם באופן פונקציונלי ואם על פי טריטוריה. כך, לדוגמה, מחלק הצבא את השליטה לפיקודים, לגייסות, לאוגדות ולחטיבות; המשטרה מחלקת אותה למחוזות, למרחבים, לתחנות ולנקודות וכדומה.

• הניהול ריכוזי ומבוסס על חוקים ונהלים - המסדירים כל פרט באופן הניהול ובשגרת העבודה שלו - שהם לא פעם מסובכים וקשים להבנה.

• המפקדים מתייחסים לארגון הצבאי כאל ״יחידות ייצור״, ומדגישים תוצר כמותי של העבודה, המושג בעבודה סטנדרטית ושגרתית. קיימת הקפדה על דיווח - המלווה ברישומים רבים - וניתן דגש רב לסטטיסטיקה (רזי ויחזקאלי, 2007ב', ע' 92).

• זרימת המידע במערכות התקשורת הארגוניות מבוססת בעיקר על זרימה ״מלמעלה למטה״, במורד המדרג ההייררכי. ערוצי תקשורת נסתמים לעיתים קרובות בשל גודש מידע (סמואל, 1990, ע' 125).

 

המבנה, המדרג, החוקים ואופן ההתנהלות מאפשרים לארגון הצבאי לשמור על מבנהו הפורמלי ועל אחידות תפקודו, בלי קשר לסוג המשרתים בו ולמידת התחלופה ביניהם. המחיר הוא לעיתים הדחקה של אישיות העובדים ושל עמדותיהם האישיות לצורך האחידות בעבודה. לשם כך מולבשים העובדים, בדרך כלל, במדים זהים ונדרשים לפעול באופן דומה.

אבל למאפיין הזה יש חריג מהותי ברמת המצביאות. שם, אישיות המצביא וכושרו עושים את ההבדל. ידועה בהקשר זה אמירתו של נפוליאון בונפארט: ״צבא של עכברים שעליהם מפקד אריה, יעשה יותר מצבא של אריות שעליו מפקד עכבר״ (שוחט, 2012).

 

האנלוגיה המתאימה לארגון הצבאי - על בסיס התכונות שתיארנו - היא מעין דיקטטורה בזעיר אנפין, המקיימת קשרי גומלין עם ״מערכת האם״ המכילה אותה - המדינה הדמוקרטית ומוסדותיה. המשרת בארגון הצבאי חי בדואליות: מחד גיסא הוא אזרח שווה זכויות במדינה דמוקרטית. אולם מאידך גיסא, הדמוקרטיה ״נגמרת״ במקום העבודה, שם נקבעות זכויותיו בהתאם למיקומו במדרג הארגוני.

אבל הארגון הצבאי הוא מערכת פתוחה, המשפיעה על הסביבה המשימתית שבה היא פועלת (BusinessDictionary.com, 2012) ומושפעת ממנה. כאשר כללי המשחק הדמוקרטיים חודרים לתוכה, מוצאת עצמה ה״דיקטטורה״ הזו בשטחים לא מוכרים. כך, לדוגמה, נציב כבאות ראשי רב־טפסר שחר איילון מילא עד לתפקידו הנוכחי תפקידים בכירים במשטרה, משוחרר ממגבלות של ועדי עובדים; והנה ביום אחד, הוא מצא את עצמו מבקש צו מניעה מבית־הדין הארצי לעבודה להפסקת עיצומי הכבאים. זאת, כיוון שהשובתים ניתקו את הקשר בינו לבין היחידות והשביתו את בית־הספר לכבאות (רדיו קול חי, 2012).

הפגיעה החמורה הזו ביכולת ובכשירות המבצעית של מערך הכבאות בישראל יכולה להסביר את רצון הממשלה להפוך את שירותי הכבאות לארגון צבאי בדומה לצבא ולמשטרה. אולם יש מדינות שמוצאות דווקא יתרון בהכנסת המציאות הדמוקרטית להוויה של הארגון הצבאי. כך, למשל, קיימים איגודים מקצועיים של שוטרים (״Police unions״, או ״Police benevolent associations״) בהולנד, בקפריסין ובחלק ממדינות ארצות־הברית (יחזקאלי, 2000).

מה יהיו המסגרת המושגית, המתודולוגיה וכלי הניתוח שלנו בספר זה?

לצורך הניתוח נעשה שימוש בדיסציפלינות קלאסיות מחד גיסא כמו תורת הארגון ומדע המדינה; ומאידך גיסא בדיסציפלינות חדשות כמו ״תורת הכאוס״, ״תורת המערכות המורכבות״, ״תורת הרשתות״ ו״תורת הקוונטים״. כמו כן, נעשה שימוש באנלוגיות רלוונטיות מהפיזיקה ומהביולוגיה.

 

קיימות שתי גישות מנוגדות לניתוח ארגונים:

את האחת נכנה פרדיגמת המכונה. היא מבוססת על הפרדיגמה ששלטה באירופה במשך שלוש־מאות שנה, ומזוהה עם המתמטיקאי והפיזיקאי האנגלי אייזיק ניוטון. לפיה, העולם דטרמיניסטי, וניתן להבינו באמצעות פירוקו לחלקים. סכום החלקים נותן לנו את השלם. ניתן לראות את הארגון - על פי פרדיגמה זו - כמעין מכונה, ואת אופן השליטה עליו כדרך שבה מתחזק מהנדס את המכונות. בעולם כזה, כמעט הכול ניתן לתכנון מראש; ואם רק מתכננים נכונה - כמעט אין דבר שהוא בלתי צפוי (בן־דב, 1998).

בשנות השלושים של המאה הקודמת החלה להתפתח פרדיגמה אלטרנטיבית, אותה נכנה פרדיגמת הארגון החי. משמע, הארגון כגוף חי, מחדש את עצמו, משפיע על סביבתו וסופג ממנה. כדי לקיים את עצמו חייב הארגון לחדש את עצמו, לקלוט אנרגיות מבחוץ וכדומה.

החוקרים הומברטו מטורנה (Maturana) ופרנסיסקו וארלה (Varela) מנו שש תכונות חיוניות למה שהם מכנים ״מערכת חיה״, להבדיל ממערכות שאינן חיות (Hall, 2005, ע' 170; Varela et al., 1974). את התכונות הללו חולקות מערכות מורכבות בטבע כמו גם מערכות מורכבות אנושיות, קרי - ארגונים. התכונות הללו אמורות להיות דומיננטיות גם בקרב הארגונים הצבאיים:

1. מרכיבים השייכים למערכת ניתנים להבדלה ממרכיבים סביבתיים אחרים, הן על ידי המערכת והן על ידי גורמים שמחוץ לה. בארגון הצבאי הדבר נעשה בעזרת תהליכים פנימיים של מבנה, תרבות, קודים, טקסים וכדומה.

2. חלקי המערכת נקבעים על ידה, ומאופיינים ככאלה בתהליך פנימי של קביעת המבנה הארגוני.

3. מרכיבי המערכת יוצרים אינטראקציה ביניהם באופן דינמי, על מנת לשלוט זה על זה או לשנות זה את זה. קשרי הגומלין הללו כוללים בארגון הצבאי את היחסים הנרקמים בין דרגים שונים בארגון, את האתיקה הארגונית, להלכה ולמעשה, ואת תרבות הארגון והשלכותיה.

4. מאפייני המערכת נוצרים באמצעות קשרי הגומלין הללו. באופן כזה, ערכו של הארגון הצבאי יכול להיות שונה מסך מרכיביו. זאת, בהתאם לאיכותם, לרמת האינטראקציה ביניהם, ליכולתם להתחסן בפני ״מחלות ארגוניות״ המאפיינות את סוג הארגון הזה, וכמובן - בהתאם לרמת המנהיגות שמגלים הקברניטים. הדבר דומה לנבחרת כדורסל, שערכהּ תלוי בערך המצרפי שהקבוצה תצליח לייצר - בקשרי הגומלין המתפתחים בין השחקנים לבין עצמם ובין כל אחד מהם למאמן, לצוות המקצועי ולהנהלה. לפה ניתן להכניס סוגיות ארגוניות של מקצועיות, אפקטיביות, יעילות ואתיקה, המעסיקות הרבה את הארגון הצבאי.

5. אלמנטים - מתוך המערכת או מסביבתה החיצונית - מעובדים ומשתנים על ידה בתהליכי העבודה, על מנת להפוך אותם לחלקים מזוהים ומתפקדים של המערכת. כך יושפע הארגון הצבאי מהדינמיות ומהמורכבות המאפיינות את הסביבה המשימתית שבה הוא מתפקד; מיחסי קברניטיו עם הדרג הנבחר־הפוליטי המספק את המימון הדרוש ואמור לפקח עליו; מהאוכלוסייה שעליה הוא אמור להגן ושממנה הוא שואב אמצעים; מהארגונים האחרים שעימם הוא אמור לשתף פעולה; ומהיריבים והאויבים שעימם הוא מתמודד.

6. למערכת יכולת של ייצור עצמי (self-production) לצורך התחדשות, גם באמצעות גורמים מחוץ לה, אך גם באמצעות האלמנטים שנוצרו על ידה ומעצבים אותה.

7. התהליכים במערכת פועלים באופן דינמי ואמורים להיות גם ישימים ורציפים.

 

דמו את הארגון הצבאי לתא בגוף חי, שכדי להתחדש הוא זקוק הן לאנרגיה ולהתארגנות עצמית והן לקשרי גומלין עם הסביבה החיצונית. התחדשות משמעה יצירת ידע חיוני בזמן אמת (Hall, 2005).

האנלוגיה של הגוף החי שונה מאוד ממודל המכונה של אייזיק ניוטון וממודל הארגון המסודר, המדורג, והסמכותי של מקס ובר, שזיהה את הביורוקרטיה כצורה אידיאלית של רציונליות אנושית (Weber, 1947). אולם באידיאליזציה של הרציונליות בהקשר של הארגון הצבאי - כמו גם בהקשר של כל מערכת אנושית - טמונה בעיה. עמוס טברסקי ודניאל כהנמן - זוכי פרס נובל - כבר הוכיחו כי המציאות היא אמוציונלית, וכי אנשים נשענים בהתנהגותם על מרכיבים רגשיים, שאינם ניתנים למידול ולחיזוי (Tversky and Kahneman, 1974).

מכאן, שחיבור של הארגון הצבאי למודל ״רציונלי״ טומן בחובו דילמות לא מעטות, ואלה יעסיקו אותנו הרבה בהמשך הספר.