הספר שלפנינו הוא אוצר בלום. אוצר של מידע על פעולתה של הכנסת, על הליך החקיקה, על תרומתם של חברי כנסת לגיבוש החקיקה, ועל מנהיגותו של אוריאל לין בעבודתה של הכנסת בתקופה מכרעת בגיבוש חוקתה של מדינת ישראל.
מעטים הם הספרים בישראל המתארים את ההיסטוריה החוקתית שלנו מאז הקמת המדינה. במרכזם עומד ספרם של אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט החוקתי של מדינת ישראל,1 שבעיקרו הינו ספר אנליטי. זה שנים מורגש הצורך בניתוח ובתיאור היסטורי של התפתחות החשיבה החוקתית במדינת ישראל מאז הקמתה. ספרו של אוריאל לין מעניק לקורא נתונים חיוניים - בעלי אופי אישי, חברתי ופוליטי - להבנת ההיסטוריה החוקתית שלנו.
אמת, המציאות מתוארת בספר מנקודת מבטו הסובייקטיבית של אוריאל לין. עם זאת, המבט הסובייקטיבי משתלב במידע ממקורות נוספים, וכל אלה יהוו בסיס להבנת ההיסטוריה החוקתית שלנו.
אני רואה את עצמי כהיסטוריון מתוסכל. מכאן החשיבות הרבה מבחינתי של תיאור המציאות כפי שאוריאל לין חווה אותה. מציאות זו מתחילה - מבחינת ההיסטוריה של עצמאותנו הלאומית - עם הקמת המדינה. חלק מרכזי בה הוא ההיסטוריה של כינון חוק יסוד: חופש העיסוק וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ב־1992. בהתהוותה של היסטוריה זו היה לאוריאל לין תפקיד מרכזי.
על רקע המידע שבידי - והוא אינו רב בשל דלות הכתיבה ההיסטורית־חוקתית בישראל - נראה לי כי אוריאל לין ואמנון רובינשטיין הם שתי הדמויות המרכזיות בכינונם של חוקי יסוד אלה. בלא מנהיגותם, חזונם, מסירותם ויכולתם הפרלמנטרית, שני חוקי יסוד אלה לא היו רואים אור עולם. קדמו להם רבים - ובהם פרופ' הנס קלינגהופר, בנימין הלוי, שולמית אלוני - אך השילוב בין לין לרובינשטיין הוא שאפשר את המהלך הפרלמנטרי המוצלח. אל שני אלה יש לצרף את שר המשפטים דאז, דן מרידור, שמנהיגותו הצמיחה את הצעת חוק יסוד: זכויות היסוד של האדם. הוא הציג את הצעתו זו בפני הממשלה, וקידם אותה בדיונים נרחבים בוועדת השרים לענייני חקיקה. עמדתו ואישיותו אפשרו לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת להמשיך בהליך החקיקה על פי הצעתו הנבונה של אמנון רובינשטיין - לפצל את הצעתו של דן מרידור למספר הצעות חוק יסוד.
משמעות מיוחדת יש לפרקי הספר העוסקים בהליך החקיקה של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. כפי שעולה מהם, ברור היה לחברי הכנסת כי חוק היסוד אותו הם מכוננים עומד מעל לחקיקה הרגילה, והוא מבוסס על קיומה של ביקורת שיפוטית לגבי חוקתיות החוק הרגיל ביחסו לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. חשובים במיוחד, מבחינה זו, דבריו של אוריאל לין, כי הפירוש שנתן בית המשפט העליון בפרשת בנק המזרחי המאוחד למעמד העל־חוקי של חוק היסוד ולקיומה של ביקורת שיפוטית על חוקתיות החוק תאם את תפיסתם המשפטית של חברי הכנסת שעסקו בכינונו של חוק היסוד. חברי כנסת אלה שיקפו את עמדת רוב רובם של חברי הכנסת.
ברכות חמות לך, ידידי הטוב אוריאל, על תרומה נוספת שלך למשפט החוקתי של מדינת ישראל - הפעם לא בכינונו של חוק יסוד חדש, אלא באור הבהיר שהוא שופך על פעולתך שלך ועל פעולת חבריך בכינונם של שני חוקי היסוד בדבר זכויות האדם.
ראשית דבר
פרשתי מכנסת ישראל ב־13 ביולי 1992, וכבר ביום המחרת תקפו אותי געגועים. לא היו אלה געגועים לדיוני המליאה הארוכים, לא לדקלומים ידועים מראש שנישאו מהדוכן ולא לבחישות הפוליטיות במסדרונות ובמזנון. התגעגעתי לתפקיד יושב ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט. לתחושת הסיפוק שחשתי בארבעים וארבעה החודשים האחרונים. להכרה שהוועדה בהובלתי הצליחה לעשות מה שרבים וטובים כשלו בו: להביא לחקיקתם של שני חוקי היסוד של זכויות האדם - חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק. זאת לא יוהרה, זו עובדה: עשינו היסטוריה.
אהרן ברק הציע לי לכתוב על כך ספר. לא ראיתי בנקודת הזמן ההיא את נחיצותו של ספר כזה, והאמת היא שכתיבת ספר נראתה לי עיסוק מכביד. התמקדתי בכתיבת מאמרים, שדורשים זמן מועט ומתפרסמים מיד.
חלפו 23 שנים. קראתי עשרות מאמרים, של עשרות מומחים, שהעריכו וניתחו את שני חוקי היסוד מזוויות ראייה שונות של שני חוקים אלה. היום, אני מסכים עם פרופ' ברק. ראוי לספר איך באו לעולם חוקי היסוד של זכויות האדם והאזרח במדינת ישראל, אחרי שורה של ״הריונות״ לא מוצלחים. חוקים אינם נולדים מעצמם ואינם עוד פלא של הטבע. הם יצירה רוחנית, מכוונת ועיקשת של בני אדם.
״לידתה של מהפכה״ הוא סיפורם של שני חוקי היסוד המקנים תוקף חוקתי לזכויות היסוד של היחיד ומהווים את מגילת זכויות האדם של ישראל.
מלבד ידידי, פרופ' אמנון רובינשטיין, ומעט גם אני, איש לא עסק עד היום בצורה מעמיקה בשאלה - איך נוצרו החוקים האלה? נכון יותר: כיצד הצלחנו לגבור על המכשלות ולחלוף מעל כל המשוכות, כדי להגשים את המטרה ולהעצים את הדמוקרטיה הישראלית.
זהו אינו ספר על חוקים ומשפט. זהו סיפור מסע, שהחל עם הקמת המדינה, והתארך והסתבך למעלה מארבעים שנה. סיפורם של התומכים והמתנגדים, הנכשלים והמכשילים, תהליכים וגם תכסיסים, ערכים נעלים ומילים פשוטות - בצומת היסטוריה פינת פוליטיקה.
חוק - כמו ילד - זוכה לעיתים להיות חכם יותר ממולידיו, אבל הוא ילדם. הליכי החקיקה אינם מתנהלים ברִיק. הם מתנהלים בעולם גועש וצפוף של בני אנוש, שלא שורה בין כולם תמימות דעים ושוררים ביניהם ניגודי השקפות וניגודי אינטרסים. חלק מהמניעים והשיקולים מונחים על השולחן וחלקם סמויים, חלקם כנים ואחרים זרים. בתוך כל אלה פועלים האנשים אשר על כתפיהם הונחה משימת החקיקה - או שעמסו אותם בעצמם על גבם.
כשפורשים את העלילה הזו אי־אפשר להתעלם מכללי המשחק, מהליכי החקיקה ומנוהלי עבודתו של בית המחוקקים שלנו. מהי חלוקת הסמכויות, איזה כוח וכמה השפעה מצויים בידי כל אחד מהשחקנים, איך משפיעים על החקיקה אירועי היומיום ותהליכים היסטוריים, שיטת הבחירות לכנסת, המבנה הקואליציוני, הפער בין השקפת העולם החילונית־ציונית לבין זו הדתית־ציונית וזו החרדית, אינטרסים של מפלגות - ואפילו יצרים אנושיים, כגון קנאה ושנאה, גאווה וחרדה. גם אלה משפיעים על עיצובו של חוק, בוודאי כאשר מדובר בחוק שהוא אבן דרך היסטורית.
כשהצלחתי לנווט את חוק יסוד: הממשלה, המוכר כחוק הבחירה הישירה של ראש הממשלה, אולי החוק הקשה ביותר להעברה בכנסת, פרסם העיתונאי אמנון לוי כתבה בעיתון ״חדשות״ נוחו עדן תחת הכותרת ״בלעדיו לא היה עובר״. הוא התכוון אלי. אבל זו היתה, כמובן, אמת חלקית בלבד. החוק לא היה עובר אלמלא התמיכה של שותפי - חברי הכנסת יואש צידון, דוד ליבאי ואמנון רובינשטיין - ומחוץ לכנסת אלמלא תמיכתה של עמותת ״חוקה לישראל״ ובראשה פרופ' אוריאל רייכמן. שום אדם בודד לא יכול לשאת על כתפיו משימת חקיקה גדולה. זוהי תמיד עבודה של צוות, ובלי השותפות של כל אחד מחבריו לא יכול לבוא לעולם דבר חקיקה משמעותי.
קל וחומר מגילת זכויות היסוד של האדם. היא לא היתה קורמת עקרונות וערכים אלמלא הצעתו המבריקה - וגם צניעותו - של אמנון רובינשטיין, ואילולא באה בעיתוי הנכון. לכאורה, היתה זו הצעה טכנית פשוטה - לפרק את חוק יסוד: זכויות היסוד של האדם, שהוגש על ידי ח״כ דן מרידור ולא צלח שלוש קריאות בכנסת, לארבע הצעות חוק נפרדות. למעשה, זה היה קרש ההצלה של הרעיון כולו. אבל כלום לא היה קורה גם אלמלא נכונותו של ח״כ יצחק לוי חובש הכיפה להעשיר את מדינת ישראל בניצני חוקה ולהוות גשר למפלגות הדתיות; אלמלא תנופת החקיקה הראשונית של מרידור, כאשר מונה לשר המשפטים בסוף דצמבר 1988, וללא עזרת אנשי משרדו; אלמלא מסירותם של חברים נוספים בוועדת החוקה, חוק ומשפט, ששאפו לקבע את זכויות היסוד של האדם בישראל כזכויות־על חוקתיות: חברי הכנסת שולמית אלוני, מרדכי וירשובסקי, משה שחל, ראובן ריבלין, דוד ליבאי, יואש צידון ואחרים; ייתכן מאוד שהחוק לא היה מצליח לעבור אלמלא הצעות החוק הקודמות, על אף שנפלו, כמו אלה של חברי הכנסת הנס קלינגהופר, בנימין הלוי, שולמית אלוני ואמנון רובינשטיין - הצעות שסללו לנו את הדרך ואשר שאבנו מהן לקחים והשראה; ואלמלא קבוצה מרשימה של חברי כנסת מהליכוד, שהצביעו בעד חוקי היסוד בקריאות המכריעות, בניגוד לעמדה שרווחה בתנועה.
מעבר לכול, חוקים אלה לא היו זוכים למעמדם החוקתי אלמלא הִקנה להם בית המשפט העליון, בהנהגתו של פרופ' אהרן ברק, את המשמעות העמוקה והמרחיבה - בדיוק המשמעות העמוקה והרחבה שאנו, המחוקקים, התכוונו וכיוונו אליה.
הטענה השטחית המועלית מדי פעם, כאילו חברי הכנסת לא היו מודעים למשמעות החוקתית של שני חוקי היסוד המהפכניים, יש בה לא רק משום עלבון לכנסת אלא התעלמות מהעובדות ומן האמת. הטענה המוטעית והמטעה הזו עומדת בסתירה מוחלטת לתוכנם של הדיונים הארוכים, המקיפים, הממצים, אפילו מתישים. ידענו גם ידענו שאנחנו משנים את חוקי המשחק. לא היה דיון בוועדת החוקה חוק ומשפט או במליאת הכנסת, שבו ההתייחסות אל החוקים האלה לא יצאה מנקודת ההנחה שהם יעמדו מעל לחוקים רגילים. לא היה דיון אחד שבו לא הובהר כי אנו מעניקים לבתי המשפט את סמכות הביקורת השיפוטית, על מנת להגן על זכויות היסוד של הפרט. ובמילים פשוטות: מעניקים לבית המשפט את ההרשאה לבטל חוקים שיפגעו בזכויות אלה. המשמעות החוקתית מרחיקת הלכת ניצבה בלב כל הדיונים, ותוכנם של הוויכוחים כולם נגזר מהבנה עמוקה זו.
חוקי היסוד של זכויות היסוד של האדם בישראל הם הישג אדיר, דווקא בשל הפערים הגדולים בין השקפת העולם החילונית, המקדשת ערכים גלובליים נאורים, לבין השקפת העולם שיסודה באמונה דתית עמוקת שורשים. כאשר עוקבים אחרי המשוכות אותן נאלצנו לעבור על מנת שהצעות החוק יתפסו את מקומן בספר החוקים שלנו, אנו למדים על משמעותו העצומה של ההישג הזה. כמובן, יש מי שחשו כי יצאו מן האולם ורק חצי תאוותם בידם. הם היו רוצים לראות חוקים שלמים יותר ומקיפים יותר, אבל בחיים כמו בחיים - אין מנוס מפשרות. החברה הישראלית היא חברה רבת פנים וגוונים, ואין טעם לחבוט את הראש בקיר בניסיון לחוקק חוקים שלא ניתן לחוקקם.
לחוקים - ממש כמו עצים - יש תכונה לצמוח. חוקי היסוד של זכויות האדם הם חוקים קצרים, אך הם ממשיכים לגדול מאז ניטעו בספר החוקים, וכמו חוקים אחרים הם מחזקים את שורשיהם, מעבים את ענפיהם ומגביהים את אמיריהם.
הפרק של זכויות היסוד של האדם, בכל חוקה בעולם, הוא ביטוי של חזון ושאיפות נעלים, המציבים את ערך היחיד, חייו וכבודו כאחת ממטרותיה המרכזיות של המדינה. אם אנו שואפים לבנות בישראל חברה טובה יותר, יש ללמד את עקרונות החוקה כבר בבתי הספר היסודיים, להעמיק את הלימוד בתיכון, ולהגדיר את נושא החוקה כנושא מרכזי בכל מוסדות ההשכלה הגבוהה. חוקה איננה עוד ענף משפטי, העוסק ביחסים שבין מוכר לקונה או בעבירות פליליות. חוקה היא התשתית הערכית של המדינה. היסודות שעליהם ייבנה הכול - הן באשר לאופיה הדמוקרטי של המדינה והן במישור היחסים שבין האדם למדינה ובין אדם לחברו. ובתוך החוקה, מגילת זכויות האדם היא הביטוי הנעלה והמזוקק ביותר לכל אלה.
בעולמנו, וגם במציאות הישראלית, כאשר בני אנוש מפגינים אכזריות חסרת גבולות ואנוכיות אין קץ, החינוך לערכים הוא הרבה יותר משאיפה נשגבת - הוא הכרח.
