המדינה היזמית

פתח דבר

מריאנה מצוקאטו והמדינה היזמית בעבר ובהווה
ארז מגור
 

"המדינה היזמית", ספרה הראשון של הכלכלנית מריאנה מצוקאטו, נכתב כביקורת על תגובת ממשלות העולם למשבר הכלכלי של 2008. המדיניות שננקטה בזמנו בארה"ב, באירופה וגם בישראל התאפיינה בניסיון להפחית גירעונות על ידי קיצוץ חד בהוצאה הציבורית.

תגובה זו נבעה מ"קונצנזוס וושינגטון". לפי השקפת עולם זו, שמשלה אז בכיפה, מי שאמור להוביל את הכלכלה הוא המגזר הפרטי הפועל במסגרת "שוק חופשי", ואילו מעורבות ממשלתית עמוקה מדי, המתאפיינת בהוצאה ציבורית גדולה, יכולה רק להזיק. את הביקורת של מצוקאטו על גישה זו אפשר לסכם במשפט פשוט: המדינה היא לא הבעיה, אלא הפתרון. כפי שהיא מדגישה במבוא לספר שלפניכם, "המחשבה שלפיה מדינות יכולות 'לקצץ' את דרכן לצמיחה היא חסרת שחר בהתחשב בכך שאחד מגורמי המפתח לצמיחה כלכלית היה השקעה ציבורית בתחומים כגון חינוך, מחקר ושינוי טכנולוגי" (עמ' 37).

כדי להיחלץ מהמשבר, טענה מצוקאטו, על מקבלי ההחלטות לנצל אותו כדי להחזיר את המדינה לתפקידה כ"מדינה יזמית": מדינה פרואקטיבית, שיכולה ליטול סיכונים ולרתום את המיטב של המגזר הפרטי למען קידומו של האינטרס הלאומי.

אלא שמצוקאטו הייתה אז כלכלנית צעירה, לא מוכרת וחסרת עמדת השפעה — ולכן קולה לא נשמע, וקבלת ההחלטות הובילה את העולם המערבי לעשור של צנע תקציבי שיצר מיתון מתמשך ואף החריף את אי־השוויון הכלכלי.

כ־12 שנים מאוחר יותר, פריצתה של מגפת הקורונה ומדיניות הסגרים שוב בישרו על משבר כלכלי בסדר גודל בינלאומי. הפעם, לעומת זאת, תגובתן של מדינות הייתה הפוכה: בניגוד לתכתיבים של "קונצנזוס וושינגטון", ממשלות מסביב לעולם, הן משמאל והן מימין, הכניסו את היד עמוק לכיס והגדילו את ההוצאה הציבורית באופן ניכר כדי לספק סיוע בריאותי, חברתי וכלכלי. הן מימנו קצבאות נדיבות למי שנמנע מהם להגיע לעבודה, וחילצו עסקים בענפים שנפגעו. בארה"ב, מקבלי ההחלטות לא המתינו עד שחברות התרופות ייצרו חיסון לקורונה, אלא לקחו יוזמה ומימנו את תהליכי הפיתוח והייצור הנדרשים כדי לספק לתושבי המדינה חיסון בזמן שיא. תגובה זו לא הייתה מאורע חד־פעמי, אלא סימנה נקודת מפנה במדיניות הכלכלית העולמית ובמערכת היחסים בין המדינה למגזר הפרטי.

בשנים שלאחר הקורונה, מדינות רבות — ובהן ארה"ב, גרמניה, צרפת, דרום קוריאה, אנגליה ומדינות באיחוד האירופי — החלו לגבש וליישם אסטרטגיה תעשייתית לטווח הרחוק שתכליתה לחלץ את המשק הלאומי מהמשבר הכלכלי, להתמודד עם האתגרים החברתיים והסביבתיים של המאה ה־21, ואף לסלול את הדרך לצמיחה מכלילה ובת־קיימא בעתיד. בניגוד למדיניות שהונהגה ב־2008, תוכניות אלו התאפיינו בכך שהמגזר הציבורי הוא שהתווה את הדרך עבור המגזר הפרטי. מי שניסחו אותן החליטו לעשות שימוש בהוצאה ציבורית נדיבה כדי להכווין השקעות פרטיות לסקטורים ולענפים ספציפיים, וזאת במטרה לקדם מטרות ציבוריות רחבות כמו התמודדות עם משבר האקלים, אבטחת ביטחון מזון ושמירה על שרשראות אספקה חסינות. במילים אחרות, מדינות העולם החלו לחזור להתנהג כמדינות יזמיות.

מריאנה מצוקאטו היא בלי ספק אחת האחראיות המרכזיות לשינוי מגמה זה, והיא מזוהה איתו יותר מכל אינטלקטואל ציבורי אחר.

בשנים שעברו מאז פרסום "המדינה היזמית", מצוקאטו הפכה לחוקרת בעלת שם עולמי. תקצר היריעה מלפרט את כל הישגיה בתקופה זו. די אם נציין כי חיברה שלושה ספרים רבי־מכר נוספים שתורגמו לכמה שפות (אחד מהם, "כלכלת משימה", תורגם גם לעברית), פרסמה עשרות מאמרים אקדמיים בכתבי־עת מובילים, קיבלה שלל פרסים ומענקי מחקר יוקרתיים, וזכתה גם לכתבות פרופיל מפרגנות בבמות מרכזיות כמו ה"ניו יורק טיימס" האמריקני (Gupta 2020), ה"פייננשל טיימס" הבריטי (Strauss 2018) ועיתונים מובילים אחרים. היא הפכה גם לאחת היועצות המבוקשות ביותר מצד ממשלות וארגונים בינלאומיים. כך, במהלך השנים ייעצה מצוקאטו וכתבה תוכניות מדיניות לממשלות ניו־זילנד, קנדה, סקוטלנד, אנגליה וברזיל, לארגונים בינלאומיים כמו האו"ם, האיחוד האירופי וארגון הבריאות העולמי, ולמוסדות ציבור ובכללם נאס"א וה־BBC. את הפעילות הזו היא מובילה יחד עם צוות רחב של חוקרים וסטודנטים במכון המחקר The Institute for Innovation & Public Purpose, שאותו ייסדה ושאותו היא מנהלת במקביל להיותה פרופסור לכלכלת חדשנות וערך ציבורי ביוניברסיטי קולג' לונדון (UCL). באמצעות המכון, מצוקאטו עוסקת לא רק במחקר ובקידום מדיניות, אלא גם בהכשרת דור העתיד של מקבלי החלטות ועובדי מדינה במסגרת תואר מוסמך במינהל ציבורי (MPA) ב"חדשנות, מדיניות וערך ציבורי".

פעילות ענפה זו מתבססת במידה רבה על התובנות והממצאים שהופיעו ב"המדינה היזמית", ספרה הראשון של מצוקאטו, כאמור, המתורגם כאן לראשונה לעברית. הואיל ומצוקאטו שוטחת בו את משנתה בפשטות ובבהירות, בפתח הדבר שלפניכם אסקור את מושג המדינה היזמית ואת משמעויותיו הפוליטיות רק בקצרה — וזאת, כדי להניח את היסודות הדרושים לבחינה קצרה של ההיסטוריה של תעשיית ההייטק הישראלית. אראה כיצד, בניגוד לדעה הרווחת, תעשייה זו לא צמחה בזכות כוחות השוק או תהליכי ההפרטה של המשק הישראלי, אלא הייתה תוצר מובהק של פעילות המדינה היזמית הישראלית. אראה גם כי בניגוד לדעה המקובלת, ענף ההייטק שגשג ואף יצר חלוקה רחבה יותר של פירות הצמיחה (מה שכלכלנים מכנים "צמיחה מכלילה") דווקא בתקופה שבה מעורבות המדינה בענף הייתה מעמיקה יותר.

אף שספרה זה של מצוקאטו היה ונותר אקטואלי להפליא, בכל זאת חלפו כמה וכמה שנים מאז שראה אור במקור. לפיכך, אנצל את סיומו של פתח הדבר הזה כדי לסקור כמה מן התהליכים הנוכחיים המעידים על חזרתה של המדינה היזמית במקומות כמו ארה"ב ואירופה — אך נכון להיום, כלל וכלל לא בישראל.

על מה אנחנו מדברים כשאנחנו מדברים על המדינה היזמית?
כאמור, את "המדינה היזמית" — שהיה ספרה הראשון — כתבה מצוקאטו מתוך ביקורת על האידיאולוגיה הכלכלית שמאז שנות ה־80 הייתה דומיננטית בקרב פוליטיקאים ומקבלי החלטות. על מטרתו הצהירה כבר בכותרת המשנה: "להפריך את המיתוסים על המגזר הציבורי לעומת המגזר הפרטי".

המיתוס המרכזי שמצוקאטו מפרקת בספר, ועומד במוקד העבודה המחקרית שלה מאז, הוא הדיכוטומיה הנפוצה בין מגזר ציבורי ישן, מנוון, איטי ומסורבל (כביכול) ובין מגזר פרטי צעיר, דינמי, מהיר וחדשני (כביכול). לפי תפיסה זו, מסבירה מצוקאטו, "קובעי מדיניות ציבורית ועובדי מדינה אינם נתפסים כיוצרי ערך או כיוצרי שווקים. במקרה הטוב רואים בהם מי שתפקידם לאפשר את פעילות השוק, לתקן את כשליו ולמתן סיכונים — ובמקרה הרע רואים בהם מכשולים ליצירת עושר" (עמ' 40).

על מנת לאתגר ולפרק את המיתוס הזה, מצוקאטו מתמקדת בתחום של חדשנות טכנולוגית. היא מראה, בצורה משכנעת למדי, כי התפיסה המקובלת שלפיה המגזר הפרטי הוא המקור לפיתוח טכנולוגיות חדשניות היא "שגויה לא פחות מכפי שהיא נפוצה" (עמ' 52). בפועל, למדינה יש תפקיד מרכזי ביצירה ובעיצוב של תעשיות ושווקים, ולא רק ב"תיקון" של פעילותם. היא שימשה שחקן מפתח — פעמים רבות בתפקיד היזמי — בתחומים שצמיחתם הכלכלית הייתה תוצר של חדשנות, והפגינה נכונות לקבל על עצמה סיכונים שהמגזר העסקי לא היה מעוניין בהם. כך היה לא רק כשמדובר במימון של מחקר בסיסי באוניברסיטאות או במכוני מחקר, אלא לכל אורכה של שרשרת החדשנות — ממחקר בסיסי למחקר יישומי, דרך מסחור ומימון חברות בשלבים מוקדמים ומאוחרים. ההשקעות הציבוריות הללו יצרו שווקים חדשים וטכנולוגיות חדשות, לרבות רשתות האינטרנט והסלולר, ננו־טכנולוגיה, ביו־טכנולוגיה ולאחרונה טכנולוגיות ירוקות למיניהן. במילים אחרות, כמעט כל ההמצאות והמהפכות הטכנולוגיות הגדולות של המאה העשרים הן תוצר של יוזמה, מימון והכוונה של המגזר הציבורי.

בהקשר זה מצוקאטו הולכת בעקבות הכלכלן הפוליטי קרל פולני, שבספרו הקלאסי "התמורה הגדולה" (שראה אור בעברית גם הוא בהוצאת הקיבוץ המאוחד) טען כי "שווקים חופשיים" הם בעצמם תוצאה של פעולות המדינה (פולני 2021). במילים של מצוקאטו, "שווקים אינם עולמות העומדים בפני עצמם, אשר המדינות יכולות להתערב בהם לחיוב או לשלילה — למעשה, הם תולָדות של פעולה ציבורית ופרטית גם יחד" (עמ' 40, ההדגשה במקור).

מצוקאטו מספקת לאורך הספר שלל דוגמאות שמחזקות את התזה שלה באשר לתפקיד המדינה בקידום חדשנות בשלל תחומים, לרבות טכנולוגיות חלל, מחשבים, תרופות ואנרגיה. מקרה הבוחן המרכזי שלה, המתואר בהרחבה באחד הפרקים החשובים בספר (פרק 5), הוא מכשיר האייפון של אפל. מצוקאטו מראה כיצד כל הטכנולוגיות פורצות הדרך שהופכות אותו (ואת האייפד) למכשיר "חכם" — האינטרנט, הרשת הסלולרית, ניווט GPS, מסך מגע, סוללות מתקדמות, העוזרת הקולית SIRI ועוד — פותחו ביוזמה ובמימון של סוכנויות ממשלתיות אמריקניות. בכך אין היא מנסה לטעון שסטיב ג'ובס וצוות העובדים שלו באפל לא היו חיוניים להצלחה של האייפון, אלא ששוררת התעלמות כמעט מוחלטת מהצד הציבורי של סיפור הצלחה זה.

מעבר לתיקון העובדתי, לפירוק המיתוס לגבי המגזר הציבורי יש חשיבות פוליטית. ראשית, דימוי זה משמש הצדקה לקיצוץ במשאבי המגזר הציבורי, כולל פגיעה בשכר ובתנאי העבודה של עובדי ציבור. התוצאה של תהליך זה היא לא פחות מהרסנית, היות שבעטיה מגזר זה לא מצליח להתחרות במגזר הפרטי על כוח העבודה האיכותי ביותר, ובסופו של דבר נאלץ להסתמך על חברות ייעוץ וגורמים פרטיים אחרים. בהמשך, תהליך זה מוביל להוצאת יותר ויותר מתפקידי הליבה של המגזר הציבורי לחברות פרטיות במסגרת תהליכי הפרטה ומיקור חוץ (נושא שזכה להתייחסות מעמיקה יותר בספרה האחרון של מצוקאטו, "The Big Con: How the Consulting Industry Weakens our Businesses, Infantilizes our Governments and Warps our Economies", שאותו חיברה עם רוז קולינגטון). כך, הדימוי השלילי של המדינה מאפשר לקדם תהליכים שתורמים ביתר שאת להחלשת המגזר הציבורי, שתפקידו בקידום תהליך החדשנות (ובשלל תחומים אחרים, חשובים לא פחות) הוא חיוני.

המיתוס בעניין המגזר הציבורי המיושן והמסורבל כביכול, ואיתו ההתעלמות מתפקידה של המדינה בקידום חדשנות, תורמים גם לבעיה נוספת: חלוקת הרווחים הלא צודקת המאפיינת את תעשיות ההייטק והחדשנות. הם עוזרים לייצר ולתחזק לגיטימציה לחלוקת רווחים לא שוויונית, ובמילותיה של מצוקאטו (שהן גם הכותרת של פרק 9 בספר), למצב של "הלאמת הסיכון והפרטת הרווחים".

האמונה שהמגזר הפרטי הוא האחראי הבלעדי לפירות החדשנות מייצרת כביכול הצדקה לכך שנציגי מגזר זה — יזמים ומשקיעים פרטיים — יהיו הנהנים הכמעט־בלבדיים מן הרווחים וההישגים הכלכליים של החברות שבבעלותם. אם נציגי המגזר הפרטי הם אלו ש"לוקחים סיכונים" — טוענים אלה שמקדמים ומפיצים את המיתוס השגוי הזה — האם לא מן הצדק שנציגיו יהיו גם אלו שנהנים מפירות ההצלחה? אם סטיב ג'ובס הוא שהמציא את האייפון, אם לארי פייג' וסרגיי ברין הם שהמציאו את אלגוריתם החיפוש של גוגל, אם אילון מאסק הוא שהמציא את הרכב החשמלי של טסלה, האם לא צודק שהם גם יהיו המרוויחים העיקריים מכך?

אלא שהאייפון, כפי שמזכירה לנו מצוקאטו, מתבסס על טכנולוגיות שפותחו במימון של גופים ציבוריים כמו הסוכנות הצבאית לפרויקטים מחקריים מתקדמים (DARPA) ואחרים; טסלה נהנתה מהלוואה ממשלתית בהיקף של 465 מיליון דולר ממשרד האנרגיה האמריקני בשלבי הפיתוח הראשוניים והמסוכנים של החברה (עמ' 56), ואילו אלגוריתם החיפוש המהפכני של גוגל פותח בעזרת מימון מהקרן הלאומית למדע (עמ' 64). ואם כך, ברור שאת הסיכון לא קיבלו על עצמם רק היזמים והממציאים הללו: גם המדינה נשאה בו, ותהליך הפיתוח עצמו היה מאמץ פרטי־ציבורי קולקטיבי. אז האם לא צודק יותר שגם התשׂואות של המאמץ יחולקו באופן קולקטיבי ושוויוני?

במציאות הנוכחית, כל עוד המיתוסים בעניין המגזר הפרטי והמגזר הציבורי בקרב הציבור ומקבלי ההחלטות ממשיכים להתקיים, התגמול היחידי שהמדינה מקבלת תמורת ההשקעות המסוכנות שלה הוא ההטבה העקיפה של תקבולי מס. אלא שכאן גלומות שתי בעיות נוספות. ראשית, יותר ויותר חברות ענק בינלאומיות מנצלות כיום פרצות מס מסוגים שונים (או משתמשות בכוחן כדי לייצר פרצות כאלה) כדי לצמצם במידה דרמטית מאוד את חבות המס שלהן. שנית, גם אם המיסים הללו היו נגבים כראוי (וכאמור, לא כך קורה), לא ברור אם הסכום שהיה נכנס לקופת המדינה אכן היה משקף תגמול הוגן על ההשקעה הציבורית שנעשתה בחדשנות. פגיעה זו בהכנסותיה של המדינה (לשון אחר, בתגמול שהיא זוכה לו על ההשקעות שביצעה ועל הסיכונים שנטלה) פוגעת בסופו של דבר גם ביכולתה לשחזר את הצלחות העבר. במילים אחרות, המיתוסים בעניין המגזר הפרטי וההתעלמות מתפקידו של המגזר הציבורי פוגעים בסופו של דבר במנגנונים שאחראים על פיתוח החדשנות של העתיד. מדובר בפגיעה משמעותית ומצערת במיוחד בהתחשב בכך שבמקרים רבים, השוק הפרטי סולד מאוד מסיכונים ומהשקעות לטווח הרחוק. למעשה, מבהירה מצוקאטו, אילו הייתה החדשנות הטכנולוגית תלויה בו בלבד, רבים מן הפיתוחים המוכרים לנו כיום כלל לא היו באים לעולם מלכתחילה.

הפתרון, לפי מצוקאטו, הוא ליצור מציאות שבה הציבור לא רק מסבסד את הסיכון, אלא גם נהנה מפירות ההצלחה. לשם כך, היא מסבירה, יש צורך במנגנונים מוסדיים שישמרו על האינטרס הציבורי.

אילו מין מנגנונים יהיו אלה? אפשרות אחת היא להבטיח כי כאשר פריצת דרך טכנולוגית יישומית ממומנת בכספי משלמי המיסים, המדינה תזכה לתמלוגים מהשימוש בה. את התמלוגים הללו אפשר להעביר אל "קרן חדשנות" לאומית, שהממשלה תוכל להשתמש בה כדי לממן השקעות חדשות בחדשנות. אפשרות נוספת היא להציע הלוואות זולות לעסקים, ולקבוע כי כאשר רווחיה של חברה שקיבלה הלוואה ממשלתית כזו יחצו רף מסוים, היא תידרש להחזיר לקופת המדינה את המענק המקורי שקיבלה. עוד אפשרות היא שהמדינה תחזיק במניות של החברות שבהן היא תומכת. קיימים גם כלים ישירים יותר, למשל שימוש בבנקים לפיתוח בבעלות המדינה, כמו KfW בגרמניה, BNDES בברזיל או הבנק לפיתוח של סין (CDB), אשר תומכים בפיתוח של טכנולוגיות פורצות דרך בעזרת מימון ציבורי ומאפשרים לציבור ליהנות מהצלחת החברות באמצעות בעלות על מניות.

מנגנונים כאלה, מדגישה מצוקאטו, יאפשרו לייצר צמיחה "חכמה", מכלילה ובת־קיימא, שתאפשר "סוציאליזציה גם לסיכונים וגם לתגמולים" (עמ' 328). מציאות כזו לא רק תבטיח יצירה של תקציבים עתידיים להשקעה בחדשנות עתידית, אלא עשויה גם למנוע את חלוקת הרווחים הבלתי הוגנת הנפוצה כיום בין המגזר הפרטי לציבורי.

המדינה היזמית בישראל
ספרה של מצוקאטו אינו עוסק בישראל, אך היה יכול בקלות להיכתב על תעשיית ההייטק הישראלית. בניגוד לדעה הרווחת, תעשייה זו לא קמה בזכות "כוחות השוק" או בזכותו של המגזר הפרטי, אלא כתולדה של יוזמת המגזר הציבורי ומדיניות ממשלתית.¹ הזרעים לה נטמנו על רקע "העשור האבוד" של שנות ה־70, שמקבלי ההחלטות בישראל גיבשו בו אסטרטגיית פיתוח חדשה: אסטרטגיה שתכליתה להפוך את המשק המקומי מכזה המבוסס על ייצור וייצוא של מוצרים מסורתיים (טקסטיל, ביגוד ואלקטרוניקה פשוטה) לכזה המבוסס על פיתוח, ייצור וייצוא של מוצרים מבוססי ידע וחדשנות טכנולוגית.

כדי לקדם מדיניות זו, המדינה ייסדה את משרד המדען הראשי (כיום רשות החדשנות), שפעל במסגרת משרד התעשייה והמסחר (כיום משרד הכלכלה והתעשייה). מסוף שנות ה־70 ועד היום, המדען הראשי יזם, תכנן וניהל מגוון רחב של תוכניות ממשלתיות שנועדו לתמוך ולממן תהליכי מחקר ופיתוח במסגרת פירמות פרטיות. במסגרת מדיניות זו ביצעה המדינה השקעות עתירות סיכון במחקר ופיתוח (מו"פ) תעשייתי במסגרת חברות קיימות וחברות סטארט־אפ, וכוננה גם הסדרים מוסדיים ורגולטוריים שיצרו שווקים חדשים, התוו את כיוון ההתפתחות הטכנולוגית ועיצבו את אופן פעילותם של עסקים פרטיים. מדיניות זו תרמה להקמתן של חברות הייטק מובילות כגון צ'ק־פוינט, אמדוקס, אלביט, קומברס, אינדיגו וסאיטקס בשנות ה־90, ו־Waze,‏ Mobileye,‏ Mellanox ו־Moovit בשנות האלפיים. במקרים רבים, מפעלי הייצור של חברות אלו הוקמו בסיוע חוק עידוד השקעות הון, שסיפק מענקי הקמה מוגדלים באזורי פיתוח. כתוצאה מכך, שעה שמשרות הפיתוח בענף ההייטק נפתחו לרוב בתל אביב, בהרצליה ובחיפה, רבות ממשרות הייצור שנוצרו באותה תקופה קמו בערי הפריפריה הגיאוגרפית או הכלכלית, כמו קריית גת וירושלים (אינטל), ערד (מוטורולה) יקנעם עלית (גיוון אימג'ינג, Mellanox) ומגדל העמק (טאואר). בהמשך, כדי להגדיל את מקורות המימון של התעשייה, המדען הראשי יזם את תוכנית "יוזמה", שסייעה בהקמת קרנות ההון־סיכון הראשונות בישראל (פיטנגו, ג'מיני, ורטקס ו־JVP). המדינה פעלה גם כדי לחבר בין סטארט־אפים ישראליים וחברות רב־לאומיות מארה"ב ומאירופה (BIRD-F, Horizon), הכשירה כוח אדם מיומן ופיתחה טכנולוגיות פורצות דרך במסגרת אוניברסיטאות המחקר ומערכת הביטחון (מפא"ת, ממר"ם, 8200, מגנ"ט).

כלים אלה (ואחרים) שימשו את המדינה היזמית הישראלית כדי לצמצם את הסיכון הכלכלי הכרוך במו"פ תעשייתי, ועל ידי כך לדרבן יזמים וחברות פרטיות להיכנס להשקעות מסוכנות לטווח הרחוק בפיתוח טכנולוגיות חדשניות — דבר שאותו נמנעו מלעשות קודם לכן. כפי שהסביר דוד ברודט, ראש מינהל תכנון וכלכלה במשרד התעשייה והמסחר דאז ולימים יו"ר בנק לאומי, "ההתפתחות המהירה של תעשיות עתירות מדע [...] הייתה ללא ספק תוצאה של מעורבות ותמרוץ של הסקטור הציבורי, אשר הביאו לזרז תהליך כלכלי שהיה נמשך זמן רב יותר בתנאי שוק רגילים" (ברודט 1984).

הסיוע הממשלתי הנדיב שממנו נהנתה תעשיית ההייטק הישראלית הביא מאז אמצע שנות ה־70 לגידול אדיר בשיעור הייצוא הישראלי של מוצרי הייטק — מ־422 מיליון דולר בלבד בשנת 1969 ל־3,316 מיליון דולר בשנת 1987. בסוף שנות ה־70, מוצרים מבוססי טכנולוגיה היו רק 14% מכלל הייצוא התעשייתי הישראלי. בסוף שנות ה־80 נתון זה כבר עמד על 28%, ובסוף שנות ה־90 הגיע ל־54% מכלל הייצוא הישראלי.

צמיחה זו לוותה גם ביצירה של משרות חדשות. בין השנים 1995 ו־2011, לדוגמה, מספר העובדים המועסקים בענף האלקטרוניקה הוכפל (מ־98,000 ל־215,000 עובדים ועובדות). מחקרים כלכליים רבים הראו שמעורבות המדינה בהקמתו של ענף ההייטק הייתה גורם מכריע בהצלחתו. וממש כפי שמצוקאטו טוענת, תוכניות המימון הציבורי לא דחקו את הכסף הפרטי (crowding out), אלא דווקא הגדילו את היקף ההשקעות (crowding in) ‏(Avnimelech and Teubal 2006; Justman and Zuscovitch 2002; Lach Wasserteil and Parizat 2008; Teubal 1993; Trajtenberg 2001).

בשנות ה־80 וה־90, מדיניות החדשנות הישראלית התאפיינה במה שמצוקאטו מכנה "סוציאליזציה לסיכונים ולרווחים". במסגרת חוק המו"פ שחוקק בשנת 1984, לדוגמה, מקבלי מענקי מו"פ מטעם המדען הראשי שהצליחו בפיתוח מוצר חדש חויבו לשלם למדינה תגמולים על מכירות עתידיות בהיקף של עד 150% מן המענק המקורי. יתרה מכך, החברות הנתמכות נדרשו לייצר בישראל ולא להוציא משרות ייצור לחו"ל. יתר על כן, השליטה של חברות נתמכות בידע הטכנולוגי (הקניין הרוחני) הייתה מוגבלת מבחינה זו שנאסר עליהן להוציא אותו מחוץ לגבולות המדינה. בפועל, חוקים אלו הגבילו את יכולתם של בעלי החברות למכור אותן לתאגידים בינלאומיים, כלומר, לעשות את מה שאנחנו מכירים בתור "אקזיט". בכך שאילצו חברות נתמכות להרחיב את פעילותן בתוך גבולות המדינה, קובעי המדיניות הבטיחו כי לצד ההתעשרות של יזמים ומשקיעים, תעשיית ההייטק תייצר גם פירות ציבוריים: משרות טובות ומגוונות בשכר גבוה, לרבות בפריפריה, גידול בהכנסות המדינה ממיסים, הרחבת הייצוא של מוצרים בעלי ערך מוסף גבוה, הגדלת ההשקעה בחינוך ותשתיות טכנולוגיות ועוד.

ואולם, בעקבות שינויי מדיניות במהלך שנות האלפיים, בשנים האחרונות החלה מדיניות החדשנות הישראלית להתאפיין יותר ויותר ב"הלאמת הסיכון תוך הפרטת הרווחים".

דרישות מצד גורמים בתעשייה לערוך תיקונים בחוק המו"פ החלו לעלות לראשונה בראשית שנות האלפיים. מאחורי הדרישות הללו לא ניצבה אידיאולוגיה של שוק חופשי ברוחו של פורום קהלת, המסתייג מכל מעורבות ממשלתית בתעשייה — ולראיה, הן לא תבעו שהמדינה תחדל לסבסד את תעשיית ההייטק על־ידי סגירת משרד המדען הראשי או צמצום מענקי המו"פ הממשלתיים. להפך. מי שתבעו את התיקונים בחוק המו"פ המשיכו דווקא לתמוך במתן הסובסידיות הממשלתיות — אך התקוממו על האיסור להעביר קניין רוחני אל מחוץ לגבולות המדינה במסגרת עסקאות רכישה, ודרשו לבטל או לרכך אותו באופן שיאפשר לחברות יותר גמישות מול רוכשים פוטנציאליים.

אותם גורמים שהובילו את המערכה הזו לשינוי הרגולציות היו נציגיה המקומיים של תעשיית ההון־סיכון: אנשי הקרנות המשקיעות בחברות סטארט־אפ במטרה להשיג החזר השקעה גבוה במיוחד בשביל המשקיעים שלהן. מנקודת מבטן של הקרנות הללו, הבעיה הייתה שההגבלות של חוק המו"פ לא אפשרו לחברות סטארט־אפ שקיבלו מימון דרך אחד ממסלולי המדען הראשי להעביר את הקניין הרוחני שלהן לבעלוּת חברות זרות. במילים אחרות, הבעיה הייתה היעדר היכולת לבצע "אקזיט". המאבקים סביב תיקון חוק המו"פ נמשכו כמה שנים, והוכרעו רק בשלהי העשור הראשון של שנות האלפיים. תיקוני החקיקה שנעשו אמנם לא ביטלו את ההגבלה על הוצאת ידע, אך ריככו אותה באופן משמעותי בעזרת יצירת מנגנון פיצוי שאִפשר לחברות לשלם קנס ובכך להשתחרר מן החובה להשאיר את הקניין הרוחני שלהן בישראל.

כתוצאה משינויי החקיקה הללו, מאז 2009 יכולים משקיעים ותאגידים רב־לאומיים לרכוש סטארט־אפים ישראליים שנתמכו על־ידי המדינה בשלבים המוקדמים, להפוך אותם למרכזי חדשנות שמספקים ומפתחים טכנולוגיות עבור החברה הגלובלית, ולהעביר את הייצור ואת שאר הפונקציות העסקיות אל מעבר לים — בדיוק אותו תהליך שחוק המו"פ בגרסתו המקורית נועד למנוע.

אחת הבעיות המרכזיות של המודל החדש היא הפגיעה ביכולתה של ישראל להעמיד חברות הייטק גדולות כמו אלה שקמו בה בעבר. במקום שסטארט־אפים ישראליים יגדלו להיות אלביט, צ'ק־פוינט, אמדוקס או טבע הבאות, הם הופכים למרכזי חדשנות של חברות רב־לאומיות כמו פייסבוק, גוגל, אמזון ומיקרוסופט, והחברות הרב־לאומיות האלה הן הבעלים של הידע, החדשנות והטכנולוגיה.

מהלכים אלו שינו את פניה של תעשיית ההייטק הישראלית באופן דרמטי. בעקבותיהם, ההייטק הישראלי הפך מתעשייה המייצרת מוצרים (תרופות, מחשבים, מכשור אלקטרוני ואופטי) לתעשייה המספקת שירותים (תוכנה, אינטרנט). לירידה במשקלם של ענפי התעשייה הייתה השפעה על עיצוב שוק העבודה ועל חלוקת ההכנסות בחברה הישראלית. נוכחותם הגוברת של מרכזי הפיתוח הבינלאומיים גרמה לכך שסביב משרות הפיתוח נוצרו פחות משרות מגוונות אחרות. היא גם תרמה להרחבת פערי השכר במשק ולגידול באי־שוויון. ישראל אמנם נחשבת עדיין "אומת סטארט־אפ", אך ענף ההייטק בה כמעט אינו מחובר לשאר המשק, והעושר שהוא מייצר אינו מגיע לכל שכבות האוכלוסייה. למעשה, פערי השכר בין עובדי ההייטק לשאר המשק הולכים ומחריפים. לפי נתוני הלמ"ס לשנת 2022, השכר החודשי הממוצע למשרת שכיר בתחום ההייטק עמד על 27,787 שקל בחודש — פי חמישה משכר המינימום ויותר מפי שניים מהשכר הממוצע במשק. הפער בין השכר בענף ההייטק לשכר בשאר ענפי המשק גבוה במידה ניכרת מהפער המקביל בכל שאר מדינות ה־OECD (ברנד, וייס וצימרינג 2018), וישראל ממשיכה "לככב" בצמרת המדינות הלא־שוויוניות ב־OECD ‏(Dahan 2017).

בעיה נוספת היא אי־השוויון הגיאוגרפי. על פי נתונים מהשנים האחרונות, השכר הממוצע בפריפריה נמוך בהשוואה לממוצע הארצי. לדוגמה, בשנת 2017 היה השכר החודשי הממוצע במחוז הצפון נמוך בכ־17% מהשכר החודשי הממוצע בישראל ובכ־28% מהשכר במחוז המרכז. פערים אלו מתרחבים בשנים האחרונות, כשהגידול בתעסוקה בהייטק בתל אביב מהווה כ־70% מסך הגידול בתעסוקה בענף כולו, שעה שמשרות מעטות יחסית מתווספות בפריפריה (לינזן וגבאי 2018, עמ' 85).

עדיין מוקדם לקבוע כיצד שינויים אלה יעצבו את פני התעשייה בעשורים הבאים, אך כבר ברור שהמדיניות הנוכחית מתאפיינת בכך שהמדינה ממשיכה לסבסד את הסיכון עבור פירמות פרטיות, אך כבר אינה דואגת לכך שהפירות שתעשיית ההייטק מצמיחה לא יישארו רק בידיהם של מעטים, ושגם שאר החברה הישראלית תוכל ליהנות מהם באופן רחב ומשמעותי יותר.

תופעה נוספת הקשורה בכך היא שחיקה מתמשכת ביכולתה של המדינה לסייע לתעשיית ההייטק: ההוצאה הציבורית על מו"פ (מחקר ופיתוח) בישראל נמוכה כיום מאוד ביחס לעבר, ונמצאת בפיגור משמעותי מול שאר המדינות העשירות בעולם. לפי נתונים של רשות החדשנות, ישראל מדורגת במקום האחרון מקרב מדינות ה־OECD בשיעור ההשקעה הממשלתית במו"פ מתוך כלל ההוצאה בתחום. בשנת 2019, פחות מ־10% מכלל מההוצאה על מו"פ, השקולים לכ־0.5% תוצר, מומנו בידי הממשלה. לשם השוואה, בארה"ב שיעור זה עלה על 20% והיווה כ־0.66% תוצר, ובמדינות אירופיות כמו גרמניה וצרפת הוא העפיל עד כדי 30% (0.69%—0.88% תוצר).

פערים אלה אולי נראים מינוריים, אך במונחים כספיים פירושם תוספת השקעה ממשלתית שנתית של 5.7-2.4 מיליארד שקלים. כפי שמראה לנו מצוקאטו, השקעה (חסרה) זו היא בדיוק השקעה מן הסוג שממנו נמנע המגזר הפרטי, והיא שאמורה הייתה לממן חדשנות פורצת דרך בסיכון גבוה, אשר תבטיח את המשך השגשוג של המגזר הטכנולוגי בטווח הבינוני והרחוק (רשות החדשנות 2022, 15).

שובה של המדינה היזמית
בעוד ישראל ממשיכה לצמצם את מעורבותה של המדינה בעיצוב התעשייה בכלל ובעיצובה של תעשיית החדשנות בפרט, בשאר העולם מעורבות זו רק הולכת ומתרחבת. מדינות רבות חזרו לפעול כמדינות יזמיות. דוגמה מובהקת לכך היא ארה"ב בזמן כהונתו של הנשיא ג'ו ביידן. לאחר שבזמן משבר הקורונה נחשפו חולשות בשרשראות האספקה, ולנוכח ההחרפה ביריבות הגיאו־פוליטית והכלכלית עם סין, אי־השוויון המחריף והקשר שלו לעליית הימין הפופוליסטי, וכן התגברות האיוּם של משבר האקלים, ארה"ב אימצה בשנים האחרונות "אסטרטגיה תעשייתית מודרנית" שאפתנית. במסגרת מדיניות זו, שזכתה לכינוי "ביידנומיקס", הממשל האמריקני הגדיל באופן חסר תקדים את ההשקעה הציבורית בתעשייה, וזאת במטרה לפתח טכנולוגיות חדשניות, לחזק את התשתיות, ליצור משרות טובות מחוץ לאזורים המפותחים, לחזק את שרשראות הייצור הלאומיות ולהתמודד עם משבר האקלים.

הממשל האמריקני מקדם את המדיניות הזו באמצעות ארבע חבילות חקיקה: 1. תוכנית החילוץ האמריקנית (The American Rescue Plan);‏ 2. חוק ההשקעות בתשתיות ומשרות (The Infrastructure Investment and Jobs Act);‏ 3. חוק השבבים והמדע (CHIPS and Science Act); ו־4. והחוק להפחתת האינפלציה (The Inflation Reduction Act), שהוא חקיקת האקלים הנדיבה ביותר בהיסטוריה של ארה"ב. יחד, ארבע חבילות חקיקה אלו מייצגות הוצאה ממשלתית של ארבעה טריליון דולר לעשור הקרוב (מגור 2024, 38-30).

חבילות חקיקה אלו כוללות סעיפים המאפשרים לממשל הפדרלי לוודא שהסיוע הציבורי האדיר שניתן לתעשייה הפרטית אכן יזרום לענפים ולמקומות הרצויים וייצוֹר טובין ציבוריים, לרבות משרות איכותיות בשכר הוגן ובתנאי עבודה הוגנים. סעיפים אלו מבטיחים רגולציות שונות על השכר ועל תנאי העבודה בפרויקטים במימון ציבורי, חובת ייצור ורכש מקומי, הגנות סחר על תעשיות וטכנולוגיות אסטרטגיות ומנגנונים להגבלת רווחים של פירמות פרטיות הזוכות לסיוע מן הממשלה. כל אלה מעידים על הפנמה עמוקה של העקרונות שאותם מקדמת מצוקאטו, ותכליתם להבטיח שהמימון הציבורי הנדיב שמספקת המדינה היזמית האמריקנית המתחדשת לא ישמש רק להלאמת הסיכון, אלא גם לקידום מטרות ציבוריות רחבות (מגור 2024, 44-38).

חזרתה של המדינה היזמית ניכרת גם מחוץ לארה"ב — בצרפת, בגרמניה ובמדינות נוספות באיחוד האירופי.² דו"ח שחיבר לאחרונה הכלכלן השמרני מריו דראגי, נשיא הבנק המרכזי של בנק האירו לשעבר, קרא למדינות האיחוד האירופי להשקיע סכום של עד 800 מיליארד אירו נוספים בשנה — סכום השקול ל־4.5% מהתמ"ג של האיחוד — כדי לקדם "חזון תעשייתי". כמחצית הסכום מיועדת לקידום המעבר האנרגטי ולפיתוח כלכלה ירוקה, לצד הוצאות נוספות על דיגיטליזציה, ביטחון לאומי וחדשנות טכנולוגית (Draghi 2024).

החזון ותפיסת העולם שמריאנה מצוקאטו ניסחה בספר שלפניכם לפני יותר מעשור מצאו אם כך אוזן קשבת בקרב מקבלי ההחלטות בעולם, וסיפקו את היסוד להיגיון הכלכלי המקובל בחוגים הולכים ומתרחבים. תרגום הספר לעברית הוא הזדמנות חשובה לחשוף את הציבור הישראלי ומקבלי ההחלטות לרעיונות אלו, שכיום נעדרים כמעט לחלוטין מן השיח החברתי־כלכלי בישראל.

מקורות
ברודט, ד'. 1984. מחקר ופיתוח באסטרטגיה התעשייתית. הרבעון לכלכלה 119: 897-885.

ברנד, ג', א' וייס וא' צימרינג. 2017. 'תמונת המאקרו של המשק בשנת 2017'. דוח מצב המדינה 2017. מרכז טאוב.

לינזן, נ' וא' גבאי. 2018. חדשנות בישראל — תמונת מצב. רשות החדשנות.

מגור, א'. 2024. חזרתה של המדיניות שאין לומר את שמה: מה יכולה ישראל ללמוד מהנעשה בעולם בתחום המדיניות התעשייתית החדשה? מכון יסודות.

פולני, ק'. 2021. התמורה הגדולה: המקורות המדיניים והכלכליים של זמננו. תרגום: שונמית ליפשיץ. הקיבוץ המאוחד/ון־ליר.

רשות החדשנות. 2022. דו"ח שנתי: מצב ההיי־טק 2022.

Avnimelech, G. & M. Teubal. 2006. 'Creating Venture Capital Industries that Co-Evolve with High Tech: Insights from an Extended Industry Life Cycle Perspective of the Israeli Experience'. Research Policy 35(10), 1477-1498.

Breznitz, D. 2007. Innovation and the State: Political Choice and Strategies for Growth in Israel, Taiwan, and Ireland. Yale University Press.

Dahan, M. 2017. Income Inequality in Israel: A Distinctive Evolution. CESifo Working Paper No. 6542.

Draghi, M. 2024. The Future of European Competitiveness. A Report for the European Commission. https://commission.europa.eu/topics/strengthening-european-competitiveness/eu-competitiveness-looking-ahead_en.

Gupta, A. H. 2020. 'An ״Electrifying״ Economist's Guide to the Recovery', New York Times. 19 November. https://www.nytimes.com/2020/11/19/us/economist-covid-recovery-mariana-mazzucato.html.

Justman, M. & E. Zuscovitch. 2002. 'The Economic Impact of Subsidized Industrial R&D in Israel'. R&D Management 32(3), 191-199.

Lach, S., S. Parizat & D. Wasserteil. 2008. The Impact of Government Support to Industrial R&D on the Israeli Economy. Informe final. Tel-Aviv: EGP Applied Economics Ltd.

Maggor, E. 2020. Politics of Innovation: The Entrepreneurial State and the Making of Israel's 'Start-up Nation'. Doctoral dissertation, New York University.

Maggor, E. 2021. The Politics of Innovation Policy: Building Israel's ״Neo-developmental״ State. Politics & Society 49(4), 451-487.

Mazzucato, M. & R. Collington. 2023. The Big Con: How the Consulting Industry Weakens Our Businesses, Infantilizes Our Governments, and Warps Our Economies. Penguin.

Strauss, D. 2018. 'Mariana Mazzucato on Making Waves as an Economist — and in the Pool'. Financial Times. 11 May. https://www.ft.com/content/edc41568-5315-11e8-b24e-cad6aa67e23e.

Teubal, M. 1993. 'The Innovation System of Israel: Description, Performance, and Outstanding Issues'. National Innovation Systems: A Comparative Analysis, 476-502.

Trajtenberg, M. 2001. 'Innovation in Israel 1968-1997: a Comparative Analysis Using Patent Data'. Research Policy 30(3), 363-389.