שלטון החוק בישראל

מוקדש לקורבנות של מלחמת 7 באוקטובר 2023: החללים, הפצועים, החטופים, המשפחות הכואבות והמפונים מבתיהם בדרום ובצפון, המשלמים מחיר כבד על כישלון של אחרים. אסור לשכוח. חובה להפיק לקח. יש להיאבק לשינוי המצב.

פתח דבר

מדינת ישראל הוקמה כדמוקרטיה. רבים סבורים כי דמוקרטיה היא שלטון הרוב, וכי די בשלטון הרוב כדי לקיים דמוקרטיה. זאת טעות. אומנם דמוקרטיה מתבססת על שלטון הרוב. זהו תנאי חיוני. אך הוא אינו תנאי מספיק. דמוקרטיה כוללת ודורשת הרבה יותר. ראשית, היא כוללת מערכת ערכים שמאפיינים דמוקרטיה, כמו שוויון בפני החוק וחופש הביטוי. שנית, היא כוללת גם מערכת מוסדות שתפקידם, בין השאר, לשמור על ערכים אלה, למשל בית משפט עצמאי שמפעיל ביקורת על החלטות שלטוניות. כל אלה באים לידי ביטוי בעקרון שלטון החוק. עיקרון זה אינו מסתפק בציות לחוקים שנקבעו על ידי הרוב, אלא הוא דורש, נוסף לכך, שמירה על ערכי הדמוקרטיה, גם על ידי הרוב. שלטון החוק במובן רחב זה הוא ליבת הדמוקרטיה. אין דמוקרטיה בלי שלטון החוק במובן זה.

שלטון החוק היה קיים במדינת ישראל מאז הקמתה. הוא שהקנה לכל אדם את התחושה שהוא אדם חופשי ומוגן במדינה דמוקרטית. ואולם לאחרונה שלטון החוק הועמד בסכנה מצד השלטון. בינואר 2023 התחילה הממשלה החדשה, בגיבוי הרוב הקואליציוני בכנסת, לקדם תוכנית למהפכה במערכת המשפט, ומעבר לכך גם בסדרי המשטר, בניגוד לערכים של שלטון החוק. מטרת התוכנית ברורה: לחזק את שליטת הממשלה על השירות הציבורי, ובעצם על המדינה. לצורך זה היא מבקשת להשתחרר ככל שניתן מעולם של שומרי הסף ולהחליש ככל שניתן את הביקורת השיפוטית, עד כדי כך שהממשלה תוכל להפעיל את הכוח העצום שהציבור הפקיד בידיה, כמעט ללא מגבלה. אם תוכנית זאת תמומש, ישראל תחדל להיות דמוקרטיה ותיעשה מדינה מסוג אחר.

הממשלה והכנסת התקדמו במימוש התוכנית, במהירות ובנחישות, ונראה היה שאין דבר שיעצור אותן, גם לא מחאה המונית ברחבי הארץ, עד שנעצרו בעקבות האסון הנורא של 7 באוקטובר, אך התוכנית לא נגנזה. היא רק הורדמה. שר המשפטים הודיע על כוונתו לחדש את קידום התוכנית עם סיום המלחמה. ובינתיים, גם בעיצומה של המלחמה, הממשלה ממשיכה לפעול לחיזוק שליטתה בדרכים אחרות, בעיקר על ידי מינוי מקורבים למשרות ציבוריות וחלוקת כספי המדינה לפי שיקולים פוליטיים ואף אישיים. היא ממתינה לשעת הכושר כדי לממש את המהפכה. הסכנה לא חלפה.

לכן חובה אזרחית היא לעמוד על המשמר, גם עכשיו, כל הזמן, כדי להגן על זכויות אדם, ממשל תקין והוגן, טוהר המידות, ובעצם על הדמוקרטיה. ספר זה מבקש להבהיר מהו שלטון החוק, מה הסכנה לקיומו, וכיצד ניתן להגן עליו. הספר דן רק במצב הקיים במדינת ישראל, ולא במצב הקיים באזור יהודה ושומרון, הנשלט על ידי מערכת חוקים נפרדת ועל ידי סדרי משטר שונים.

אני מבקש להודות לעורך הסדרה ד"ר תומר פרסיקו, לפרופ' ליאב אורגד, לפרופ' יניב רוזנאי ולעדי טל שקראו את כתב היד והערותיהם סייעו בידי לשפר אותו.

מבוא

עקרון שלטון החוק הוא עיקרון עתיק. הוא בא לידי ביטוי (קיצוני) במקרה של סוקרטס. סוקרטס, שהיה אזרח אתונה במאה החמישית לפני הספירה, הועמד לדין, כשהיה כבן שבעים, בפני חבר השופטים של העיר. הוא הואשם בכפירה באלים ובהשחתת המידות הטובות של בני נוער. הוא כפר באשמה. אך נאום ההגנה שלו לא שכנע את חבר השופטים, והוא נידון למוות בשתיית רעל. הוא נכלא עד לביצוע פסק הדין. תלמידיו הגיעו לבקרו בבית הכלא וביקשו ממנו לברוח למדינה אחרת. ואולם, למרות שחשב כי פסק הדין אינו נכון ואינו צודק, הוא סירב, והסביר לתלמידיו מדוע: כל אדם, כך טען, מחויב לציית לחוקי המדינה שבה הוא חי, כיוון שללא ציות לחוקים, המדינה לא תוכל להתקיים. הוא שתה את כוס הרעל ומת.

מדינה דמוקרטית מתבססת על שלטון החוק ולא על שלטון האישים. החוק חייב להיות כללי וגלוי. הוא חל באופן שוויוני על כל בני האדם, ובכלל זה על כל רשות שלטונית, לרבות הממשלה. כל אדם זכאי להגן על זכויותיו במשפט הוגן לפני בית משפט עצמאי.

החלופה לשלטון החוק היא אנרכיה. מקובל לומר כי באנרכיה כל איש הישר בעיניו יעשה. אך בפועל, תיתכן מציאות גרועה יותר. באנרכיה רק החזקים (שהם מיעוט בחברה) יכולים לעשות את הישר בעיניהם, גם על חשבון החלשים (שהם הרוב בחברה). שלטון החזקים עלול להוביל אף לשלטון יחיד: שלטון החזק ביותר. הוא מאפשר, אפילו מזמין, שרירות ושחיתות. רק שלטון החוק, שחל על כולם באופן שווה, יכול להבטיח סדר ציבורי וצדק אישי.

אף כי שלטון החוק קיים בכל מדינה, יהיה המשטר שבה אשר יהיה, המובן והיישום שלו שונים ממדינה למדינה, בהתאם לנסיבות ולערכים בכל מדינה.

1. שלטון החוק בישראל

העיקרון של שלטון החוק מקובל גם בישראל. הוא נקלט בארץ ישראל דרך המנדט הבריטי לפני מאה שנים, ואיש אינו חולק עליו עד היום. הוא בא לידי ביטוי, לדוגמה, במשפט אל־כרבוטלי. בספטמבר 1948, בעיצומה של מלחמת העצמאות, החליט אחד המפקדים בצה"ל לעצור אדם בשם אבו לבן, ערבי תושב יפו, בחשד שהוא מסכן את ביטחון המדינה. המעצר בוצע לפי תקנות ההגנה (שעת חירום) משנת 1945. תקנות אלה, שהותקנו על ידי השלטון הבריטי לפני הקמת המדינה לצורך דיכוי תנועות המחתרת של היישוב היהודי, נקלטו (ועדיין קיימות, בשינויים מסוימים) במדינת ישראל. הן הקנו למפקדים בצבא סמכויות דרקוניות, ובין השאר סמכות לעצור כל אדם במעצר מנהלי, ללא כתב אישום, ללא משפט, וללא הגבלת זמן. אולם התקנות קבעו סייג לסמכות זאת: הן הקנו לעציר זכות להגיש השגה על המעצר לוועדה מייעצת, שתגיש "המלצה" לאותו מפקד צבאי. אומנם זאת רק המלצה, אך טמון בה סיכוי לביטול המעצר.

לאחר שאבו לבן נעצר, פנה עורך הדין אל־כרבוטלי, ידידו של אבו לבן, למפקד הצבאי בבקשה לדעת את סיבת המעצר ולהיפגש עם העציר. בקשתו נדחתה. כמוצא אחרון, אל־כרבוטלי פנה לבג"ץ בעתירה לשחרור אבו לבן. אירועים אלה התרחשו בעת מלחמה כאשר המדינה נלחמה על קיומה, ולא היה שיקול חשוב יותר מביטחון המדינה. אך בית המשפט העליון, שנחנך בטקס חגיגי רק יומיים לאחר שאבו לבן נעצר, ועדיין היה חסר ניסיון ומוניטין, היה נחוש, מתחילת הדרך, להגן על שלטון החוק.

במהלך הדיון בעתירה התברר לבג"ץ כי הוועדה המייעצת, שהייתה אמורה לדון בהשגה על המעצר, עדיין לא הוקמה. לפיכך גם נשללה מאבו לבן האפשרות להגיש השגה על המעצר. אפשר היה לחשוב שזהו פגם שולי, שהרי ההחלטה הסופית, תהא המלצת הוועדה אשר תהא, נותרה בידי המפקד הצבאי. אך בית המשפט חשב אחרת. וכך פסק: "אם לעומת הכוח העצום שנמסר למפקד הצבאי ניתנת לעציר זכות הגנה כה פעוטה, יש להניח כי כוונת המחוקק הייתה שלפחות זכות זאת של העציר תישמר בשבע עיניים, שלא תקופח, שלפחות סייג אחד יעמוד לפני האדם אשר בידו ניתן הכוח הזה, והוא שבט הביקורת של ועדה ציבורית". וכיוון שהוועדה לא הוקמה, וזכות ההשגה שנקבעה בחוק נשללה, החליט בית המשפט כי המעצר היה בלתי חוקי, וציווה לשחרר את אבו לבן מן המעצר.

אומנם, לאחר פסק הדין הוקמה הוועדה המייעצת, ואבו לבן נעצר מחדש. אך הפעם נעצר כחוק והיה בידו להגיש השגה לוועדה. היה בכך לקח כפול לכל רשויות השלטון. ראשית, כל רשות בכל מצב חייבת לקיים את החוק, ובית המשפט מוסמך לכפות עליה קיום חובה זו: גם בתחום הביטחון הלאומי. שנית, בדרך כלל הרשות יכולה למלא את תפקידה כראוי במסגרת החוק: אבו לבן נעצר, בפעם השנייה, בלי להפר את החוק.

2. חשיבות שלטון החוק בישראל

בישראל נודעת חשיבות מיוחדת לשלטון החוק. מצד אחד ישראל צריכה תחושת שותפות של האזרחים ("חוסן לאומי") יותר מאשר במדינות אחרות, בגלל האיום הקיומי של אויבים מבחוץ. אך מצד שני יש בישראל פילוג קשה מבפנים בין מגזרים (בלשון הנשיא ריבלין: "שבטים") שונים באוכלוסייה: שונים מבחינת הלאום, הדת והאמונה, ארץ מוצא, אורחות חיים ותפיסת עולם. הפילוג (שנמשך לאורך השנים) יוצר מתח בין המגזרים, והמתח עלול להתפרץ ולפגוע בסדר הציבורי, בחוסן הלאומי, בביטחון המדינה, ואף במהותה כמדינה יהודית ודמוקרטית. במצב זה שלטון החוק הוא מכנה משותף (אולי היחיד) לכל המגזרים: הוא מחזיק אותם ביחד, כמו חישוק של חבית, ואם יתרופף, החברה עלולה להתפרק. לכן חשוב כל כך לשמור על שלטון החוק דווקא בישראל.

החשיבות הרבה של שלטון החוק הומחשה גם לאחרונה, בשנת 2023, עקב הניסיון של הממשלה לקדם את תוכנית המהפכה המשפטית, שהייתה עלולה להמיר את שלטון החוק בשלטון הממשלה. עצם הניסיון גרם להתפרצות המתח שבין מגזרים באוכלוסייה, בדרך של הפגנות המוניות והפגנות שכנגד, עד כדי אלימות, וכתוצאה נגרם נזק כבד למדינה בתחומים שונים, בעיקר לחוסן הלאומי.