המשפט והמקום: משפט השלטון המקומי בישראל

פרק 1
שלטון מקומי: מבוא ומושגי יסוד

הקדמה

בפרק זה נדון בשלטון המקומי דיון כללי ואוניברסלי, והדבר ישמש רקע לדיון שייעשה בהמשך הספר ויתמקד בשלטון המקומי בישראל. נלמד מושגי יסוד ותפיסות יסוד בנושא השלטון המקומי. נכיר את חשיבות השלטון המקומי והשפעתו הרבה על חיי האנשים, הן על אלו המצויים בתחום הרשות המקומית והן על אלו שמחוץ לתחומה. נבהיר כי מתוך מכלול ההיבטים המשפטיים הנוגעים לתפקודה ולפעילותה של הרשות המקומית יתמקד הספר בנושאים השייכים להיבטים של המשפט הציבורי.

יפורטו ארבעת היסודות שעליהם מושתתת הגדרת השלטון המקומי באשר הוא (לא רק בישראל). לפי יסודות אלה ניתן להבין את הסוגיות החוקתיות העיקריות המעסיקות את משפט השלטון המקומי, ובוודאי את הספר הזה.

תוצג מחלוקת רווחת במחקר העכשווי בנוגע לתפיסת היסוד בעניין הרשויות המקומיות. מצד אחד קיימת תפיסה ביורוקרטית הרואה ברשויות המקומיות יציר כפיו של השלטון המרכזי. ומצד שני קיימת תפיסה דמוקרטית הרואה ברשויות המקומיות ביטוי אוטונומי של קהילה אורגנית בעלת זכות להגדרה עצמית.

עיקרו של הפולמוס נסוב על שאלת ההכרה בזכותו של השלטון המקומי לשלטון עצמי ועל מידת עוצמתה והיקפה של העצמאות המקומית. נבהיר את המושג שלטון עצמי מקומי (אוטונומיה מקומית) על היבטיו השונים, ועל ההקשרים השונים שהוא נדון בהם ואשר יש לו השלכות עליהם. נשרטט את מרחב האוטונומיה המקומית מבחינה עניינית, ואת גבולותיה של האוטונומיה המקומית לנוכח שיקולים ואינטרסים המצדיקים את תחימתה.

בהמשך הדברים יוצג פולמוס נוקב בנוגע להצדקות ולטיעונים בעד ונגד שלטון עצמי מקומי. הפולמוס מתקיים במישורי דיון מגוונים. במישור הכלכלי — המחלוקת נסבה בין היתר על תאוריית "הבחירה הציבורית" מתחום הכלכלה הפוליטית, ובעיקר על גישתו של הכלכלן צ'רלס טיבו (Tiebout, 1956) הרואה ברשויות המקומיות שוק תחרותי של מוצרים מוניציפליים. במישור המינהל הציבורי — המחלוקת נסבה על שאלות של מקצועיות, יעילות ומנהל תקין. במישור המחשבה המדינית — נדונים ערכי שוויון, חירות ואחווה, צדק מקומי ודמוקרטיה מקומית.

לקראת סוף הפרק, נציג שלוש נקודות מבט על הרשות המקומית המצויה בתווך שבין המגזר הפרטי לבין השלטון המרכזי.

1.1 השלטון המקומי: חשיבות וייחוד

קשה להמעיט בנחיצותו ובחשיבותו של השלטון המקומי. השלטון המקומי הוא גורם חשוב המשפיע על בריאותם של בני האדם, איכות חייהם, חינוכם, רווחתם, תרבותם והיבטים נוספים של קיומם. לשלטון המקומי תפקידים חשובים בהסדרת היחסים החברתיים שבין אדם לחברו, כמו גם תפקידים חשובים בהסדרת היחסים החברתיים שבין האדם לבין רשויות השלטון.

בכל אחת ממדינות העולם ישנן רשויות שלטון מקומי. בישראל השלטון המקומי מורכב מרשויות מקומיות מסוגים מספר: עיריות; מועצות מקומיות; מועצות אזוריות; ועדים מקומיים; איגודי ערים ומועצות מקומיות תעשייתיות. רשויות מקומיות אלה מופקדות על עניינים רבים, ויש להן סמכויות ותפקידים רבים שנועדו להסדיר את הנושאים שהן מופקדות עליהם.

מטלה
פרטו חמש דוגמאות לעניינים שבהם יש לכם מפגש וקשר עם הרשות המקומית.

מטלה
כתבו בפירוט סדר יום שגרתי שלכם, כולל פעולותיכם מהשכמה ועד שינה. חשבו מהי מעורבותה האפשרית של הרשות המקומית בכל אחד מהפרטים המופיעים בסדר היום שלכם ומהי השפעתה האפשרית עליו.

פתגם אומר: "אין מעריכים את הבריאות, אלא עד שעת החולי" ¹("Health is not valued till sickness comes"). אמירה דומה ניתן לומר גם על הרשות המקומית. בשגרת היום־יום פעמים רבות איננו שמים לב לחשיבותה של הרשות המקומית, למעורבותה בעניינים השונים של חיי האדם ולהשפעתה עליהם. אך כאשר רשות מקומית אינה מתפקדת, בין שזהו חוסר תפקוד מוגבל וקצר מועד (כגון בעת שביתה של עובדי הרשות המקומית) ובין שזהו חוסר תפקוד מקיף ומתמשך (כגון בשל משבר כלכלי עמוק או בשל כשל פוליטי וניהולי), ניתן על דרך השלילה לחוש ולהכיר בקיומה ובחשיבותה של הרשות המקומית. האדם נוטה מטבעו להתרגל למצב השכיח והשגרתי ולראות בו מצב טבעי והכרחי. גם תשומת הלב האנושית והתקשורתית מתמקדת בחריג (בבחינת "אדם נשך כלב") ונוטה להתעלם מהמצב הרגיל ומהתופעות השכיחות (בבחינת "כלב נשך אדם". כל עוד אין מדובר באירוע חמור של התנפלות אכזרית של כלב מסוכן על אדם). אך אין לתת לנטיות אנושיות אלה של החושים, ההכרה והזיכרון לקבוע את מידת החשיבות של הדברים. לעתים, החשיבות מצויה בדברים הסמויים מן העין ובעשייתם של גורמים הפועלים בהתמדה, במסירות ובצנעה. כך בוודאי יש להעריך את פועלם של מרבית עובדי הרשות המקומית הממלאים את תפקידיהם הרחק מעין התקשורת והמודעות הציבורית. גם עיקר פעילותם ופועלם של נבחרי הציבור — חברי מועצה וראשי רשויות מקומיות — אינו בעניינים התופסים כותרות ומעוררים ביקורת ופולמוס ציבורי. הם עוסקים בטיפול, ניהול, החלטה, קביעת מדיניות וביצוע באינספור היבטים ועניינים של שגרה ותפקוד שוטף. מקובל לראות בפעילות זו עיסוק ב"עניינים אפורים", אך עניינים אלה הם בעלי חשיבות והשלכות על אורח החיים של אנשים, זכויותיהם, חובותיהם, בריאותם, אושרם ועוד.

לדוגמה, בשעת חירום — בין שזו שעת חירום ביטחונית (מלחמה, מתקפת טילים) ובין שזו שעת חירום אזרחית (רעידת אדמה, סופה) — נחשפת נחיצותה של הרשות המקומית לתושבים. אם הרשות המקומית מצליחה לתפקד, הרי שהיא משמשת כתובת ראשונה וקרובה לצרכים של האנשים וגורם המסוגל לספק מענה לצרותיהם ולצורכיהם. לעומת זאת, אם הרשות המקומית אינה מצליחה לתפקד, הרי שמתוך המחדל וחוסר התפקוד, אנשים לומדים עד כמה שגרת חייהם תלויה בתפקודה של הרשות המקומית. אפילו מצוקה זמנית, כגון סופה חורפית חזקה, יכולה ללמד את האנשים עד כמה הם תלויים ברשות המקומית. בעניין ביטחוני, פלילי או בריאותי דחוף ומידי, אדם יפנה למשטרה, למכבי האש או למד"א. אך בכל אירוע אחר של מצוקה, מטרד או מפגע, הטלפון של הרשות המקומית הוא הטלפון הראשון שאליו מתקשרים בבקשת סיוע להתמודדות עם הבעיה. הרשות המקומית מסייעת לאנשים שבתיהם הוצפו בניקוז המים ובאספקת ציוד ראשוני ומקום מגורים חלופי, מסייעת לנזקקי רווחה דוגמת קשישים, מפלסת את הדרכים, מסלקת מפגעים ועוד. כך תיאר את הדברים ראש עיריית תל אביב רון חולדאי (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2002: 69):

המקום שהאזרח מגיע אליו כדי להפגין בכל הנושאים שמסורים לפי חוק לאחריותה של המדינה, איננו הכנסת, אלא הקומה ה־12 על יד הדלת של ראש העיר; כשלמישהו חסר דיור הוא אינו מפגין במשרד השיכון אצל שר השיכון. הוא מפגין על יד הדלת שלי.

ההטיות האנושיות שתיארנו עלולות לפגוע לא רק בהכרה בערכה של הרשות המקומית ובחשיבותם של הנושאים המסורים לטיפולה, אלא גם בהערכה של טיב תפקודה של הרשות המקומית במימוש התפקידים והמשימות המוטלים עליה. על־פי טבעה של ההתעניינות הציבורית, ובוודאי על־פי טבעה של התקשורת, תשומת הלב ניתנת למקרים החריגים (כגון: ראש עירייה הנחשד בפלילים) מתוך התעלמות ממבט כולל ורחב. הדבר עלול לעוות את תמונת המצב הכוללת וליצור תדמית מוטעית בדבר תפקודן של הרשויות המקומיות.

בספר נכיר היבטים רבים של נושאים ותפקידים המסורים בידי הרשות המקומית, ונלמד להעריך ולהוקיר את חשיבותה לצד הכרה במורכבות מהותה, פעולתה וניהולה.

1. Dr. Thomas Fuller (1654-1734), Gnomologia, 1732.