1
מבוא: מבט היסטורי על יציבותן של מדינות ערב
אלי פודה ואון וינקלר
רבים עושים שימוש בציטטה מפורסמת של הדיפלומט המצרי תחסין בשיר שאמר שמדינות ערב הן "שבטים עם דגל", למעט מצרים שלהשקפתו היא מדינה במלוא מובן המילה.[1] תפיסה דומה הביע תומאס פרידמן כשאמר ב־2011 שבמזרח התיכון יש שני סוגי מדינות: אמיתיות, כגון מצרים, תוניסיה, מרוקו ואיראן, וכי כל השאר הן "שבטים עם דגלים"; כלומר מדינות שנוצרו באופן מלאכותי על ידי הקולוניאליזם המערבי בהסדרים שלאחר מלחמת העולם הראשונה. במדינות אלה, כתב פרידמן, אין "אזרחים" במובן המודרני.[2] אירועי האביב הערבי, שהובילו להפלת משטרים ולפריצת מלחמות אזרחים בסוריה, בלוב, בתימן, ובבחריין, כמו גם הזעזועים שפקדו גם מדינות ערב אחרות, חיזקו את התפיסה שחלק ניכר ממדינות ערב הן בעצם מדינות מלאכותיות שלא ישרדו. ההצלחות הראשונות של ארגון דאע"ש (לימים המדינה האסלאמית), ששם לו למטרה לחסל את הגבולות שנוצרו על ידי המערב ולהקים ח'ליפות אסלאמית, נראו כמחזקים הערכה זו. מאה שנה לאחר פריצתה של מלחמת העולם הראשונה והתמוטטות האימפריה העות'מאנית, כתב ברוס מדי־ויצמן, "נראה שהמערכת של מדינות ערב הגיעה לרגע שייקספירי".[3]
ואולם, עשור לאחר תחילת מהפכות האביב הערבי, אף מדינה ערבית לא התפרקה — לא במובן של כיבושה על ידי מדינה זרה, ולא פנימה, במובן של חלוקת המדינה ליחידות משנה פוליטיות. גם אם לוב ותימן — שתי הישויות שעדיין מתחוללת בהם מלחמת אזרחים — יתפרקו בסופו של דבר, עדיין כל שאר מדינות ערב יישארו על כנן, ובכלל זה לבנון, שלמרות מצבה העגום מאז החלו ההפגנות כנגד המשטר באוקטובר 2019, איש אינו מערער לא על עצם קיומה בגבולותיה נוכחיים או דורש את חלוקתה הפנימית בהתאם לאזורי מגוריהם של המיעוטים הדתיים השונים. יכולתן של עיראק, סוריה, לבנון, ירדן ועוד מדינות לשמור על שלמותן הטריטוריאלית, ובמקרים מסוימים אף על המשך קיומו של המשטר במתכונתו המסורתית, דורשת אפוא בדיקה. מטרתו של פרק המבוא בחלקו הראשון היא לסקור את הגישות השונות לסוגיית היציבות הפוליטית של מדינות ערב, ובחלקו השני להציג את מבנה הקובץ.
1. התפתחות המחקר בשאלת יציבותן הפוליטית מדינות ערב
הגדרה מקובלת של המונח "מדינה" היא "מוסד פוליטי סמכותי הריבון על טריטוריה מוכרת".[4] המדינה הערבית היא, במידה רבה, יצירה מודרנית. מרבית מדינות ערב עוצבו מבחינה טריטוריאלית במהלך ולאחר מלחמת העולם הראשונה בשורה של הסכמים בין המעצמות בעקבות התפרקותה של האימפריה העות'מאנית. ואולם, חלק מהישויות — כגון מצרים, מרוקו, תוניסיה וחלק מלבנון — היו קיימות מבחינה מדינית עוד קודם לכן, גם כאשר הן היו עדיין חלק פורמלי מהאימפריה העות'מאנית. באופן טבעי, ישויות חדשות אלה עברו תהליכי בניית מדינה (State building) ובניית אומה (Nation building), וזאת מתוך מטרה לכונן מוסדות שלטוניים מצד אחד (משטר, צבא, בתי משפט, אדמיניסטרציה, מערכת חינוך, בריאות ועוד), ולפתח זהות לאומית ייחודית לטריטוריה החדשה, מהצד השני. במרבית המדינות שיחקו המעצמות הקולוניאליות (בעיקר בריטניה וצרפת, אך גם איטליה בלוב) תפקיד מרכזי בשני התהליכים אלו של בניית המדינה והאומה. בהדרגה, במהלך השנים 1971-1932, זכו מדינות ערב לעצמאות, וכיום יש 22 מדינות (כולל הרשות הפלסטינית) החברות בליגה הערבית.
באופן כללי, נהוג לעשות שימוש במונח "מדינת־לאום" (Nation-state) כדי לתאר את הישויות המדיניות שנוצרו לאחר מלחמת העולם הראשונה. במונח זה מקופלת ההנחה שיש מתאם בין המדינה (למשל גרמניה, איטליה וצרפת) והלאום השוכן בה (למשל, גרמנים, איטלקים וצרפתים). ואולם, במרחב הערבי — במיוחד באזור הסהר הפורה — נוצרו ישויות מדיניות הטרוגניות הכוללות מיעוטים דתיים ואתניים שלעיתים אף שלטו על הרוב (למשל, סונים בעיראק, נוצרים־מרונים בלבנון והעלווים בסוריה). יתרה מזו, למעט הישויות הוותיקות שצוינו לעיל, במדינות ערביות רבות שהיו הומוגניות מבחינה חברתית, הזהות הלאומית התפתחה מאוחר יותר. אי לכך, בקובץ זה ייעשה שימוש במונח "המדינה הטריטוריאלית" ולא "מדינת הלאום" כדי לתאר את הישויות המדיניות שבמרחב הערבי.
הדיון בשאלת קיימותה ויציבותה של המדינה הערבית עבר גלגולים שונים. הגל הראשון של המחקרים נכתב בשנות ה־60 וה־70 של המאה ה־20 על בסיס פרדיגמת המודרניזציה שראתה את התפתחות המדינה המערבית כמודל עתידי להתפתחותן של מדינות חדשות שנוצרו במאה ה־20, ובכללן מדינות ערב. המסקנות של מחקרים אלו היו שהמדינה הערבית חלשה מבחינה מבנית; סובלת מבעיות של לגיטימציה והיעדר זהות מלכדת, ומתקשה להתמודד עם אתגרי המודרניות. האשמה למצב זה הוטלה לפתחן של המדינות הקולוניאליות, שמחד גיסא יצרו מדינות מלאכותיות בהתאם לאינטרסים שלהן, ומאידך גיסא לא השכילו להניח תשתית שלטונית ומוסדית יציבה. עם זאת, מחקרים אלה ביטאו את הציפייה כי במוקדם או במאוחר השלטון האוטוקרטי המסורתי יפנה מקומו לשלטון יותר "מודרני" או "מתקדם" על פי דפוס המודל המערבי.[5]
הגל השני של המחקרים בחן במהלך שנות ה־80 את מידת יציבותן של מדינות ערב. מכון איטלקי פרסם ארבעה כרכים של מאמרים העוסקים בהיבטים שונים של המדינה הערבית ומסקנתו הייתה שהמדינה הערבית "יציבה בעשור וחצי האחרונים [מאז 1970], וקיימותה אינה [עוד בגדר] חזיון מלאכותי".[6] יתרה מזו, איליה חריק טען שההיסטוריה של 18 מתוך 21 מדינות ערב (לא כולל הרשות הפלסטינית) — חוץ מעיראק, סוריה וירדן — "הולכת אחורנית למאה ה־19 או אף קודם לכן".[7] גם בהג'ת קוראני הסיק כי "המדינה הטריטוריאלית הערבית" הופכת באופן הדרגתי לאלמנט טבעי: "אין מדובר בתופעה מקומית אבל בה בשעה היא כבר לא נראית יבוא מבחוץ".[8] הפרויקט זיהה שישה מאפיינים של המדינה הערבית:
מקרה מיוחד בקרב המדינות הערביות הוא זה של "מדינות הקִצבה" (או "המדינה הרנטיירית", Rentier state). מדינות אלה נהנות מקיומו של משאב טבע בהיקף עצום ביחס לגודל אוכלוסייתן (נפט ו/או גז), דבר המאפשר למשפחות השליטות לחלק טובין כלכליים בשפע בתמורה לטובין פוליטיים. במדינות אלו המשטר הוא לא אבסולוטיזם של אדם אחד כמו במקרה של המשטרים הרפובליקניים הערביים, אלא אבסולוטיזם של המשפחה השלטת כולה. במדינות אלו מתקיימת סוג של "אמנה חברתית", הגם שהיא בלתי כתובה, על פיה אזרחי המדינה אינם משלמים מסים ובד בבד נהנים ממערכת ענפה של שירותים ציבוריים הניתנים חינם אין כסף, וזאת לצד שורה ארוכה של קצבאות (ילדים, זִקנה, נכות ועוד). בפרפרזה על סיסמת המהפכה האמריקאית — "אין מיסוי ללא ייצוג" — סיסמת המדינה הרנטיירית היא "אין ייצוג ואין מיסוי". במילים אחרות, היציבות של מדינות הנפט מושגת באמצעות "קניית" נאמנותם של האזרחים למשטר המלוכני.[10]
התחזקות המדינה — בעיקר דרך שימוש באלימות כנגד גורמי אופוזיציה — גרמה להיעלמות תופעת ההפיכות הצבאיות. משטרי מדינות ערב, למעט בלבנון, הפכו לאוטוריטריים — בין אם במעטה רפובליקני ובין אם מלוכני. משטרים אלו, בניגוד לקודמיהם, שרדו עשרות שנים עד לפרוץ האביב הערבי. כך, למשל, חוסני מבארכ שלט במצרים 30 שנה; חאפט' אל־אסד בסוריה 30 שנה; המלך חוסיין בירדן 46 שנה; מועמר קד'אפי בלוב 42 שנה; זין אל־עאבדין בן־עלי בתוניסיה 24 שנה; עלי צאלח 21 שנה בתימן המאוחדת ו־13 שנה בתימן הצפונית. גם השושלות בחצי האי ערב — ערב הסעודית, כווית, קטר, בחריין, עומאן ואיחוד האמירויות הערביות — שלטו בהן עוד קודם לקבלת העצמאות, ואילו במרוקו שולט בית המלוכה העלווי מאז ראשית המאה ה־17. המדינה האוטוקרטית הערבית, תחת הנהגתם של שליטים "סולטאניים" נאו־פטריארכליים, אכן נראתה יציבה. גם במדינות האוטוקרטיות שאינן רנטייריות נרקמה אמנה חברתית בין השליט לאזרחים שהעניקה שירותי בריאות וחינוך בחינם, כמו גם מגוון של סובסידיות על מוצרי מזון ושירותים בסיסיים, כגון לחם, בנזין, חשמל, גז בישול ועוד. בתמורה, האזרחים נדרשו להסתפק בזכויות פוליטיות מועטות, אם בכלל. רול מאייר קרא לזה "העִסקה האוטוקרטית" (Authoritarian bargain).[11]
נזיה איובי הבחין במחצית שנות ה־90 של המאה הקודמת בין שלושה דפוסים של מדינות: "מדינה קשה" ("Hard state"), הפועלת לכפות אחידות בחיי הכלכלה ובדפוסי ההתנהגות של החברה; "מדינה רכה" ("Soft state"), הפועלת בגישה ליברלית יותר; ו"מדינת משטרה" (דַוְלת מֻחַ'אבַרַאת) הפועלת באמצעים אלימים נגד כל גילוי אופוזיציוני. להערכת איובי, מרבית מדינות ערב הן "קשות" או "אלימות". התזה המרכזית של ספרו היא שקיימת הפרזה בהערכת כוחה, יעילותה וחשיבותה של המדינה הערבית. לדידו, המדינה הערבית לא צמחה באופן טבעי כתוצאה מהתפתחות היסטורית כלכלית־חברתית או מסורת תרבותית ואינטלקטואלית. לטענתו, עיקר חולשתה מקורו בכך שהשלטון אינו זוכה ללגיטימציה ממרבית האוכלוסייה. דברים אלו נכונים במיוחד במדינות שבהן השלטון נשען על מיעוט דתי או אתני (סוריה ועיראק למשל).[12]
ואולם, בסופו של דבר, עד ממש לפרוץ אירועי האביב הערבי, התחושה הרווחת בקרב המדינאים, כמו גם הציבור הרחב וחוקרי האקדמיה, הייתה שלמרות כמה חולשות מבניות, למעט לבנון, המדינה האוטוריטרית הערבית נראתה יציבה, ואף עמידה לשינויים, במיוחד כאלה שעלולים לאיים על עוצמתו של השליט, כמו למשל אימוץ מודל שלטוני דמוקרטי, הכולל פלורליזם פוליטי ופתיחות של החברה האזרחית.[13] עם זאת, כמה חוקרים ידעו לעשות הבחנה בין "משטרים חזקים" ובין "חברות אזרחיות חלשות".[14] מכל מקום, לא היה זה מפתיע שיוסף קוסטינר הגיע למסקנה כי "בפרספקטיבה של המאה ה־21, ניתן לומר שנבנתה לכידות מספקת לשרידותה ולהמשכיותה של המדינה הערבית".[15]
בשנות ה־90 ובראשית העשור הראשון של המאה ה־21 שוב התחדשה ההתעניינות בסוגיית יציבותן של מדינות. התעוררות זו הייתה תולדה של צמיחת ישויות בזירה הבינלאומית, שקיבלו את הכינוי "מדינות כושלות" (Failed states) או "מדינות קורסות" (Collapsed states). מדינות שקרסו, כמו למשל סומליה ואפגניסטן, נתפסו כאיום על ארצות הברית ועל הסדר העולמי משום שהן הפכו לבית גידול של טרור, פשע, מחלות, אסונות סביבתיים וכאוס אזורי. כבר ב־1994 כתב פוקויאמה כי "מדינות חלשות וכושלות הפכו לבעיה החשובה ביותר לסדר העולמי".[16] כמה שנים מאוחר יותר, הפיגוע של ארגון אל־קאעדה במגדלי התאומים, ב־11 בספטמבר 2001, חיזק את ההערכה שהאיומים למערכת הבינלאומית אינם נשקפים עוד מהמלחמה הקרה, אלא דווקא מ"מדינות חלשות", המהוות "בית גידול" אולטימטיבי לארגוני טרור בהיעדר שלטון מרכזי חזק.[17] מחקרו של רוברט ג'קסון על חולשת המדינות המתפתחות היווה אבן־דרך בדיון זה. בספרו ניתח ג'קסון את המשמעות של הקמת "כאילו" או "מעין מדינות" (Quasi-states) חדשות וחלשות החל משנות ה־60 של המאה ה־20. מסקנתו המפתיעה הייתה שלמרות חולשתן המבנית, חוסר הלגיטימציה של המשטרים ואף של המדינות עצמן כמערכת פוליטית נפרדת ועצמאית, "סיכויי השרידות שלהן גבוהים". מכל מקום, מחקרים נוספים לימדו שחולשתה של המדינה היוותה גורם מרכזי בהתגברות תופעת הטרור הבינלאומי.[18]
ויליאם זרטמן הגדיר מדינה קורסת כ"מצב שבו המבנה, הסמכות (כוח לגיטימי), החוק והסדר הפוליטי התמוטטו וחייבים להתכונן מחדש בצורה כלשהי, ישנה או חדשה". לשיטתו, מדינות קורסות "משום שהן לא יכולות למלא את תפקידן כמדינה". הוא הדגיש כי קריסת המדינות באפריקה שמדרום לסהרה אינה תופעה פוסט־קולוניאלית, אלא תוצאה של כישלון משטר לאומי של דור שני או שלישי השולט על מדינה שבעבר תפקדה. זרטמן טען כי התמוטטות המדינה כוללת לא רק את קריסת הסדר השלטוני הקיים, אלא גם את קריסת התשתית החברתית שלא אחת מביאה גם לפריצתה של מלחמת אזרחים. במצב שכזה, השלטון נופל לידי קבוצות מקומיות מאורגנות, או שהוא זמין לכל דורש. המדינות השכנות, החוששות מזליגה של האנרכיה לשטחן, יכולות למצוא עצמן מתערבות במדינה הקורסת.[19]
ואולם, פרוץ האביב הערבי דווקא בתוניסיה ובמצרים — שתי מדינות שנחשבו מהיציבות ביותר בקרב כלל מדינות ערב — פתח "תיבת פנדורה" במרחב הערבי. ההמונים שיצאו לרחובות דרשו "לחם (פרנסה), חירות, צדק חברתי" (עַיְש, חֻרִיַה, עַדַאלַה אִגְ'תִמַאעִיַה).[20] כפי שנראה בהמשך, כל מדינה וכל משטר התמודדו באופן שונה עם תיבת פנדורה זו.
2. מדדים לבחינת מידת היציבות
התפתחות המחקר סביב סוגיית המדינות הקורסות או הכושלות הוביל לניסיון לפתח כלים מדויקים יותר למדידת מידת הכישלון (או ההצלחה) של מדינה באופן שיוכל לנבא מראש לא רק את קריסתה האפשרית, אלא גם את מועד הקריסה. במילים אחרות, למחקרים על מדינות כושלות היה ממד מעשי: הם נועדו למצוא דרכים "לתקן" את המדינות החלשות, הכושלות והמעורערות, או להתריע על מועד קריסתן מתוך מטרה להגביר את היציבות במערכת הגלובלית ולצמצם ככל האפשר את האיומים שנשקפים לה מצד המדינות הכושלות.[21]
לשם כך, כמה מכוני מחקר, בארצות הברית בעיקר, יצרו במהלך העשור הראשון של המאה ה־21 מדדים שבעזרתם ניתן למדוד את מידת היציבות של מדינות בעולם. אחד המוכרים שבהם הוא זה של "הקרן לשלום" (Fund for Peace) וכתב העת Foreign Policy, שהחלו מאז 2005 לפרסם מדד של מדינות שבריריות או רעועות (Fragile State Index), בהתאם ל־41 מַחְוָונִים המחולקים ל־12 קטגוריות. המדד כולל משתנים רבים, ובכללם ניתוח של מידת הלכידות החברתית, רמת ההתפתחות הכלכלית, מידת חוסר השוויון הכלכלי (מדד ג'יני), היקף תופעת "בריחת המוחות", מידת הלגיטימיות של המשטר, היקף ורמת השירותים הציבוריים, מצב זכויות האדם, מדדים דמוגרפיים שונים, תחולת העוני ועומק העוני, נוכחות פליטים, מעורבות חיצונית, שחיתות ועוד. מאז 2005 הקרן מדרגת מדי שנה 178 מדינות בעולם לפי מידת יציבותם בהתאם למחוונים אלו.[22]
אופן בניית המדד עורר שאלות מתודולוגיות שונות, וכן ביקורת ביחס לשימוש במונחים "קריסה" ו"שבריריות" — מונחים המרמזים על סופיות בעוד שהתהליך הוא דינמי והפיך. כמו כן, נשמעה ביקורת על כך שהמודל מבוסס על תפיסות מערביות שאינן בהכרח מתאימות למדינות מתפתחות, וכן שהוא משרת תפיסות הגמוניאליות־אימפריאליסטיות מערביות שנועדו להעניק לגיטימציה להתערבות במדינות "הכושלות" ואף לשליטה בהן.[23] ביקורת זו כלפי תאוריית המדינה הכושלת הושמעה במיוחד, באופן טבעי יש לומר, על ידי חוקרים מהמדינות המתפתחות, ובכלל זה ממדינות המזרח התיכון.[24] למעשה, בראשית העשור השני של המאה ה־21 נראה היה שתאוריית "המדינה הכושלת" איבדה את מקומה במחקר ההשוואתי.[25]
לפיכך, מדד קרן השלום (לוח 1.1) הוא בפועל "תמרור אזהרה" בנוגע למידת היציבות של מדינה נתונה בשנה נתונה. כך, למשל, השוואה בין הדירוג הנוכחי (2020) ובין הדירוג של 2010, קרי השנה האחרונה לפני פרוץ האביב הערבי, מלמד שלוב תחת משטר קד'אפי מוקמה במקום ה־111 (מתוך 178 מדינות כאשר המיקום הוא מלמעלה למטה, כלומר המדינה הממוקמת במקום האחרון היא היציבה ביותר). מיקום זה, כאמור, לא לימד דבר על הסיבות החבויות שהביאו לקריסה מהירה של המשטר. במדד של 2020 לוב כבר מוקמה במקום 20, כלומר ב"עשירון העליון" המלמד על היותה, בפועל, מדינה בקריסה. תוניסיה ב־2010, ערב הדחת בן־עלי, הייתה במקום 117 היציב יחסית; בשנתיים האחרונות, קרי ב־2019 ו־2020, תוניסיה ממוקמת במקום 95, וזאת לאחר תהליך ממושך של שיקום ובנייה של משטר דמוקרטי (על המצב בתוניסיה ראו פרק 7). גם סוריה לא מוקמה בתחתית הרשימה ערב פרוץ האביב הערבי, למרות ששנה אחת בלבד לאחר מכן פרצה בה מלחמת אזרחים הנמשכת, בעצימות זו או אחרת, עד לעת כתיבת פרק זה. ב־2020 סוריה מוקמה במקום הרביעי, המלמד על היותה בפועל מדינה בקריסה. המראות של אזרחים המגלגלים טבק בשטרות סוריים מלמד כי הלירה הסורית היא בפועל מטבע חסר כל ערך. מדינה שהמטבע שלה איבד כל ערך בפועל היא מדינה בקריסה, שכן למשטר אין כבר שליטה על הנעשה בכלכלת המדינה.[26]
מאידך, לבנון ב־2010 הייתה במקום 34, שנחשב לא יציב, אולם היא עדיין שורדת במתכונתה המסורתית, אם כי הצפת המדינה במיליוני פליטים סורים החל מ־2011 והשפעת משבר הקורונה על כלכלת לבנון (המבוססת על תיירות והשקעות חוץ) הביאו גם מדינה זו לסף קריסה, לפחות כלכלית־חברתית. המהומות וההפגנות הנמשכות במדינה ברציפות מאז אוקטובר 2019 ("אינתיפאדת המס"), מלמדות עד כמה איבדו אזרחי המדינה את האמון הבסיסי במשטר הנוכחי. בהפגנות אלו, יש לציין, נוטלים חלק בני כל העדות הדתיות בלבנון. לא מדובר בהפגנות של בני עדה מסוימת כנגד עדות אחרות או המשטר, אלא בהפגנת בסגנון האביב הערבי, קרי כולם, בעיקר הצעירים, נגד המשטר שאינו מסוגל עוד לספק שירותים סבירים ורמת חיים מינימלית לאזרחים. תפיסת האזרחים את השלטון כרקוב מהיסוד משמשת כחומר בעירה נוסף להפגנות שרק הולכות ומתרחבות (על המצב בלבנון ראו פרק 10). המסקנה הבלתי נמנעת היא שיש להתייחס בזהירות רבה למדד קרן השלום או לכל מדד אחר הבוחן את מידת השבריריות של מדינה מסוימת. המדדים המספריים "הקשיחים" בתחומים השונים אינם מספיקים או לפחות לא הוכיחו עצמם כמספקים, ויש לבחון לצדם מרכיבים נוספים, בעיקר היסטוריים, הייחודיים לכל מדינה ומדינה, שרבים מהם, כך מסתבר, קשים מאוד לכימות.
לוח 1.1: השוואת דירוג מדינות ערב במדד קרן השלום
ככל שהמדינה רעועה יותר מבחינה שלטונית, כך דירוגה מבחינה מספרית נמוך יותר, ולהפך.
מקור: The Fund for Peace, Fragile State Index-2020
מדד נוסף העשוי לתרום להבנת מידת היציבות של המדינות הערביות הוא אינדקס השלום הגלובלי (Global Peace Index-GPI), המפורסם מאז 2007 על ידי מכון מחקר אוסטרלי בשם Institute for Economics and Peace. המדד מדרג את הביטחון במדינות בהתאם לרמת הפשיעה, הטרור ומשתנים נוספים המגדירים את השקט הפוליטי־ביטחוני (Peacefulness) של המדינה. באופן לא מפתיע, יש מתאם גבוה בין אינדקס זה ובין מדד קרן השלום. מבין 163 המדינות שנבדקו ב־2019, סוריה (162), דרום סודאן (161), תימן (160), עיראק (159), סומליה (158), לוב (156), סודאן (151), לבנון (147) ומצרים (137) נמצאות בראש הרשימה של המדינות המעורערות מבחינה ביטחונית. במקום גבוה יחסית נמצאות עומאן (69), איחוד האמירויות הערביות (53), כווית (43) וקטר (31). עם זאת, בניגוד למדד קרן השלום, אינדקס השלום מדרג את ערב הסעודית (129) ובחריין (124) במקום נמוך יחסית. מנגד, רמת הביטחון בתוניסיה (82) ובמרוקו גבוהה יותר (90).[27]
מדד חשוב נוסף הוא מדד הפיתוח האנושי (Human Development Index-HDI). מדד זה בודק את רמת הפיתוח הכלכלי־חברתי, הן על ציר הזמן והן בין מדינות שונות. הציון שניתן לכל מדינה (בין 0 ל־1) הוא שקלול מספר רב של משתנים בשלושה תחומים: מצבה הבריאותי של האוכלוסייה (תוחלת חיים, תמותת תינוקות, תפוצת אפידמיות, שיעור רופאים לנפש, מספר מיטות בית חולים לנפש וכו'); רמת ההשכלה והפיתוח המדעי (שיעורי רישום בכל רמות ההשכלה, שיעור בעלי התארים האקדמיים השונים, מעמדה המדעי הבינלאומי של המדינה, מספר פרסומים מדעיים, מספר פטנטים רשומים וכו'); ותמ"ג לנפש (במונחים של כושר קנייה — PPP) כביטוי לרמת החיים. יתרון מדד זה בכך שהוא כולל בתוכו משתנים רבים ולכן מאפשר להציג תמונה אמינה של מצב החברה תוך השוואה הן על ציר הזמן והן למדינות אחרות.[28] בדומה למדדים האחרים, אף במדד זה, מדינות ערב נחלקות לשלוש קבוצות מרכזיות: בשליש העליון של המדד ממוקמות מדינות הנפט המפרציות ובראשן כמובן איחוד האמירויות הערביות (מקום 35 מתוך 189)י[29] ומיד לאחריה ערב הסעודית (מקום 36), קטר (מקום 41), בחריין (מקום 45), עומאן (מקום 47) וכווית (מקום 57). בחלק האמצעי של המדד (מקומות 130-80) ממוקמות מדינות ערב שאינן משקי נפט, אולם משטריהן לא קרסו, קרי מצרים, תוניסיה, אלג'יריה, לבנון, עיראק, ואפילו לוב שהצליחה להגיע למצב שלמרות שמלחמת האזרחים לא הסתיימה ומשטר יציב החולש על כל המדינה לא קם, שתי הממשלות מצליחות לספק חלק מהשירותים הציבוריים לאזרחים. בחלק התחתון של המדד נמצאות סוריה, סודאן ותימן הנמצאות במצב של קריסה ברמה זו או אחרת.[30]
לבסוף, אנתוני קורדסמן הציע מדד נוסף, הבודק משתנים שונים של יציבות ומחלק את המדינות לשש קטגוריות: מדינה יציבה מאוד מוגדרת A ואילו מדינה כושלת מוגדרת F, כאשר שאר המדינות מוגדרות לאורך הספקטרום בין שני הציונים הללו. כך, למשל, תוניסיה, קטר והאמירויות זכו לציון A, ערב הסעודית ל־A-B, בחריין ל־B, מצרים ועיראק ל־C, לוב וסודאן ל־E, ואילו סוריה, לבנון ותימן ל־Fי.[31]
3. בין מדינה חזקה לכושלת
ההתעניינות בשאלת היציבות של מדינות הביאה לחידוד מושגים: מדינה חזקה (Strong state) מוגדרת כמדינה מתפקדת המפגינה משילות. השלטון המרכזי שולט על כל הטריטוריה; היא מממשת את ריבונותה באמצעות אכיפת חוקיה ומתן ביטחון אישי סביר לכלל אזרחיה ובכל אזוריה, ומסוגלת לספק קשת רחבה של טובין כלכליים־חברתיים, בראש ובראשונה שירותי יסוד, מים נקיים, חשמל, שירותי בריאות וחינוך, שירותים מוניציפליים וכו' לכלל האוכלוסייה. החשוב מכול הוא ששלוש זרועות הממשל, קרי הזרוע המבצעת (הממשלה), המחוקקת (הפרלמנט) והשופטת, נהנים ממידה רבה של לגיטימיות.
מדינה חלשה (Weak state), שברירית או רעועה (Fragile state) מוגדרת כמדינה שהיכולת שלה לספק שירותים בסיסיים וביטחון אישי הולכת ונחלשת (ומכאן גם השימוש במונח "מדינה שוקעת" — Declining state). מדינות חלשות הן תמיד מדינות לא־דמוקרטיות ששליט מסוים או אליטה מסוימת מחזיקים בשלטון באמצעים אלימים, שכן המשטר אינו נהנה מלגיטימציה ולוּ מינימלית בקרב אלו שאינם חלק מהשלטון. במדינות אלו הנאמנות הפוליטית היא לרוב דתית, שבטית או מקומית.
המעבר ממדינה חלשה או שברירית למצב של מדינה כושלת הוא לרוב תוצאה של קריאת תיגר כנגד המשטר המכהן שבאה לידי ביטוי בפרוץ מאבק אלים של קבוצה מסוימת (ארגון פוליטי, קבוצה דתית, אגד שבטים וכו'). קצב ההידרדרות תלוי בעוצמת המאבק ובמידת אלימותו.[32] לטענת קובי מיכאל ויואל גוז'נסקי, לכל המדינות הכושלות יש שלושה מאפיינים משותפים: ממשל חלש ונעדר לגיטימציה; מאבק מתמשך, לרוב אלים, בין קבוצות אתניות ודתיות, וכתוצאה מכך, עוני עמוק לעיתים עד כדי משבר הומניטרי.[33] מדינה קורסת (או שקרסה) היא מקרה קיצון של מדינה כושלת. במצב זה נוצר חלל פוליטי שמתמלא על ידי קבוצות מזוינות. רוברט רות'ברג הדגיש כי מצב של מדינה כושלת או קורסת אינו בלתי הפיך: לבנון, ניגריה וטג'יקיסטן היו מדינות שקרסו אך השתקמו במידה מסוימת והפכו למדינות "חלשות".[34]
מרוואן קמרווה ציין ארבעה אשכולות של גורמים הרלוונטיים לבחינת מידת שבריריותה של מדינה: האחד, מבני וכלכלי, כמו למשל עוני ומאבק מזוין כרוני. השני, פוליטי ומוסדי, למשל משבר של לגיטימציה של השלטון לצד חולשה של המוסדות הפורמליים הבאה לידי ביטוי באי יכולת של השלטון המרכזי לשלוט בפריפריה כפי שהוא המצב בעיראק, בסוריה, באפגניסטן ובסודאן. השלישי, חברתי, כמו למשל חוסר לכידות ופיצול זהותי חמור על רקע דתי, אתני או שבטי; ולבסוף, בינלאומי, כמו למשל זעזוע כלכלי עולמי ואובדן נותן חסות (פטרון) בעל עוצמה.[35] קמרווה הדגיש כי מדינות חלשות שורדות פעמים רבות רק בזכות הסדר הפוליטי הבינלאומי שתומך בגבולות הטריטוריאליים הקיימים ולעיתים מתערב כנגד איומים פנימיים וחיצוניים על המדינה.[36] סוריה של בשאר אל־אסד שרדה, לפחות לעת עתה, לאחר שהמשטר קיבל סיוע עצום צבאי וכלכלי מרוסיה ומאיראן (הן באמצעות כוחות איראניים והן באמצעות שלוחתה של איראן, חזבאללה) אל מול המורדים הפנימיים. מחוץ למרחב המזרח־תיכוני, מדינות שבריריות או כושלות שהצליחו להשתקם לאחר מעורבות חיצונית הן, למשל, קמבודיה (1993-1992), מקדוניה (2001), בוסניה (1995-1992) ואיי שלמה (2013-2003).[37] ניתן גם להוסיף כי מעורבות המעצמות — בריטניה, צרפת ורוסיה — במה שנקרא "השאלה המזרחית" הצילה את האימפריה העות'מאנית מקריסה במחצית השנייה של המאה ה־19. "האיש החולה על הבוספורוס", כפי שכונתה האימפריה על ידי מעצמות אירופה, הייתה למעשה מדינה חלשה או אפילו כושלת שקריסתה האפשרית הייתה עלולה להשפיע על הסדר האירופי.[38]
4. האביב הערבי ושאלת היציבות
כל עוד מדינות ערב נהנו מיציבות פוליטית הדיון בשאלה זו נראה מיותר. כאמור, ההערכה הרווחת הייתה שהמשטרים במדינות ערב שנותרו על כנם מאז התקופה הפוסט־קולוניאלית, בעיקר המלוכניים, ואלו שקמו בעקבות ההפיכות הצבאיות של שנות ה־50 וה־60 של המאה הקודמת, יציבים וחזקים. ואולם, עוד בטרם פרוץ האביב הערבי כבר היו במרחב הערבי לא מעט מדינות שהוגדרו על פי מדד הקרן לשלום ככושלות — תימן, עיראק וסודאן — וככאלו הנמצאות בסכנה של כישלון — לבנון ובמידה מסוימת גם סוריה (לוח 1.1). תופעה זו הלכה והתחזקה בעקבות מהפכות האביב הערבי שבחלק מהמדינות הביאו כאמור לכאוס מוחלט, או לפחות קרוב לכך. נדמה כי מלבד תוניסיה, שעלתה על דרך (הגם שאינה נטולת בעיות) של אימוץ ממשל דמוקרטי, בסוריה, בלוב ובתימן פרצו מלחמות אזרחים, ואילו מצרים עברה טלטלה משלטון של מועצה צבאית זמנית לשלטון של האחים המוסלמים, ובסופו של דבר חזרה לשלטון צבאי בעקבות הפיכה צבאית של א־סיסי במעטה של מחאה עממית. למעשה, התמוטטות משטרים שנתפסו כחזקים ולפיכך גם יציבים העמידה סימן שאלה לגבי שרידותו של "הסדר הערבי" שנוצר לאחר מלחמת העולם הראשונה.[39] לפתע, המונחים של מדינה "כושלת" או "קורסת" הפכו לרלוונטיים מאוד בתיאור המציאות המזרח־תיכונית.
אירועי האביב הערבי, ולא פחות מכך תופעת דאע"ש שלמעשה יצרה מדינה בתוך מדינות, גרמו לטלטלה בחקר המזרח התיכון. התמוטטות משטרים, שלכאורה היו יציבים, חייבה חשיבה מחודשת לא רק לגבי שאלת היציבות, אלא גם לגבי הסדר הטריטוריאלי הערבי. האפשרות שיחול שינוי בהסכמים שלאחר מלחמת העולם הראשונה שהיוו את הבסיס להקמת "המזרח התיכון החדש" נדונה ברצינות. העובדה שהישגיה הטריטוריאליים של דאע"ש בסהר הפורה, בסיני ובלוב הגיעו לשיאם ב־2016 — במקרה שנת המאה להסכם סייקס־פיקו — העניקו לכאורה אישוש לתזה שהגבולות שנוצרו היו מלכתחילה מלאכותיים, ולכן גם לא לגיטימיים, ולפיכך גם לא יציבים. טענה זו נשמעה במיוחד לגבי אזורי הסהר הפורה, לוב ותימן, שם נראה היה כי הסדר המדינתי מתפורר. עוזי רבי, למשל, כתב ש"עיראק של המאה ה־20 הפכה לנחלת העבר"; כך גם סוריה; ואילו לוב ותימן מתוארות כמדינות כושלות.[40] מרינה אוטאווי קבעה כי "עיראק וסוריה — שמעולם לא היו מדינות חזקות למרות האוטוריטריות של מנהיגיהן — הפכו לפיקציה. הן יכולות לשרוד כפיקציה בדיוק כפי שהמדינה הלבנונית הצליחה לשרוד כפיקציה לאחר מלחמת האזרחים.[41] מחקר אחר היה זהיר יותר וקבע כי "לכידות מדינתית וחברתית נראית יותר ויותר כמשאב יקר ערך במזרח התיכון ובצפון אפריקה".[42] במחקר שעסק במדינות כושלות במרחב הערבי מיכאל וגוז'נסקי קבעו כי:
מדינות־לאום ערביות רבות — ששרדו ותיפקדו במשך שנים רק משום ששלטו בהן משטרים אוטוריטריים שנשענו על ממסדים ביטחוניים ברוטליים אשר הפעילו מנגנוני דיכוי והפחדה — נמצאות בתהליכים מואצים של כישלון מדינתי. כמה מהן אף נמצאות בתהליך התפרקות, וסביר להניח כי המגמה הזאת תוביל בסופו של דבר להיעלמותן. את מקומן יתפסו ישויות מדינתיות או אחרות שיתפקדו ברמות יציבות ואחריות שונות — מה שישפיע על היציבות באזור כולו.[43]
הם העריכו, כי "קלושים הסיכויים שסוריה ועיראק יצליחו לחזור למה שהיו בעבר — בעיקר משום שלא היה באמת לאום עיראקי או לאום סורי".[44] ארנון סופר אף חזה חזון אפוקליפטי למזרח התיכון:
אם עד [שנת] 2013 עדיין נדמה היה שהזעזועים של האביב הערבי ילכו פחות או יותר על פי קווי המתאר של גבולות מדינות הלאום, הרי ב־2014 ראינו שהקווים האלה קרסו כליל, והמזרח התיכון נכנס לסחרור אשר מהר מאוד יחזיר אותו אחורנית לפחות 150 שנה ובכמה תחומים אולי אף לימים של ראשית האסלאם. לא יהיה מי שיבלום את הכוחות הסוניים הקיצוניים העולים, הם ימוטטו את המשטר המלוכני בירדן, והצלחתם תדחוף לזרועותיהם גם את הבדווים הנודדים של סוריה, של ירדן, של סיני ואולי אף של ישראל. אם אכן זה יתרחש, יש לצפות שהם ימוטטו גם את יתר המשטרים בחצי האי ערב, כולל בסעודיה. מעבר להתפתחות כה דרמטית כבר קשה לדמיין מה יתרחש במזרח התיכון. אפשר שהזעזועים יתפשטו גם הלאה, לדרום טורקיה, למצרים ולישראל.[45]
עוד כתב סופר: "מתברר שההבדלים החמולתיים, השבטים, הדתיים והאזוריים בעבעו מתחת לפני השטח בכל 100 השנים שחלפו מאז הסכמי סייקס־פיקו, וכי מדינות הלאום היו למעשה אחיזת עיניים בלבד".[46] כל ההערכות המחודשות הללו הצטרפו לקולות שטענו עוד קודם לכן כי בעולם הערבי לא התפתחה מדינת־לאום כמו באירופה ובמקומות אחרים בעולם, וכי הזהויות הפרימורדיאליות המקומיות — שבטיות, משפחתיות ודתיות — נותרו על כנן. כך, למשל, בסאם טיבי טען עוד בראשית שנות ה־90 כי הזהויות השבטיות פגעו בתהליכי בניית המדינה והאומה במזרח התיכון.[47] ולבסוף, שני חוקרים פרסמו מאמר ב־2016 שחזה את קריסתן של כמה מהישויות המדיניות הערביות הקיימות כיום.[48]
מחקרים אלו, כמו גם רבים אחרים, מעידים על המעבר החד של המחקר המזרח־תיכוני מ"תזת היציבות" ל"תזת הטלטלה". במידה רבה, המחקר המזרח־תיכוני חזר לגל הראשון של מחקרים של שנות ה־60 וה־70 של המאה ה־20, שראו במדינות שהוקמו לאחר מלחמת העולם הראשונה "ישויות מלאכותיות נטולות לגיטימציה" שבמוקדם או במאוחר, תלוי בהיקף הנפט שיש להן או בעוצמת התמיכה של אחת המעצמות הגדולות, יתמוטטו. אירועי האביב הערבי, ובמיוחד תוצאותיו, נתפסו אפוא כ"תיקון" של אנכרוניזם היסטורי. גם מא'מון אל־פנדי סבר שהמזרח התיכון כולל כמה וכמה מדינות כושלות שהטיפול בהן דורש "קטיעת האברים החולים" בכדי להציל את המדינה. כך, הוא טען, צריך להיעשות גם בתימן, בסוריה, בלוב, ובעוד כמה מדינות באזור.[49]
ואולם, למרות שליטתה של "תזת הטלטלה" במחקר המזרח־תיכוני של העשור האחרון, לאחרונה פורסמו כמה מחקרים העושים "סיבוב פרסה", גם אם לא מלא. לטענתם, המערכת המדינתית של המזרח התיכון לא עומדת לעבור שינוי משמעותי. כך, למשל, זרטמן הגיע למסקנה כבר ב־2017, שלמרות חוסר יציבותה "המערכת הלא־מושלמת של המזרח התיכון אינה מצויה על סף שינוי משמעותי, לא ברכיביה [כלומר במדינות עצמן] ולא בסדר האזורי ביניהם [כלומר שינויי גבולות]...".[50] לאור קיומם של שחקנים לא־מדינתיים בעלי עוצמה (כמו, למשל, חזבאללה וחמאס, לצד ראשי שבטים ואנשי דת), כמה חוקרים הציעו, עוד קודם לפרוץ האביב הערבי, את המונח "סדר פוליטי היברידי" במקום המונח המערבי "מדינות שבריריות" לתיאור מדינות חלשות ובלתי מתפקדות במזרח התיכון. לדעתם, מונח זה מדגיש את התפקיד החיובי של אלמנטים אלה בשמירת היציבות הפנימית, וזאת בניגוד לתפיסה השלילית של "המדינה השברירית".[51] כפי שנראה בהמשך, לבנון הינה דוגמה טובה לקיומו של "סדר פוליטי היברידי", לפחות לעת עתה.
ואולם, נראה כי ההכרזות על "מותה של המדינה הערבית" היו מוקדמות מדי. נכון לסוף 2020, אף מדינה ערבית לא התפרקה, ואפילו סוריה, עיראק ולבנון — המדינות הערביות הכי פחות הומוגניות מבחינה דתית־אתנית, שנראו כמועדות האולטימטיביות לקריסה — הצליחו עד כה לשמור על גבולותיהן הטריטוריאליים; לקיים מוסדות ממשל, הגם שבצורה ירודה, ואף לספק שירותים בסיסיים. ראוי להדגיש כי אף אחת מהן — למעט תימן ואזורים מסוימים בסוריה — לא הידרדרה למצב של אסון הומניטרי לאור חוסר תפקוד מוסדות הממשל המרכזי למרות התמשכותה של מלחמת האזרחים. המעורבות של המערכת הבינלאומית בניסיון לשמר את הגבולות הקיימים כדי לא לזעזע את הסדר העולמי והאזורי שיחקה, ללא ספק, תפקיד מרכזי, אולם גם לתהליכים הפנימיים היה משקל רב כפי שיתואר בפרקי קובץ זה.
המסקנה הראשונית שלנו אפוא היא שהמדינה הערבית, בהכללה, גילתה גמישות (Resilience) גבוהה מהמצופה.[52] הערכות החסר לגבי המדינה הערבית נבעו מחיבור שגוי בין העבר (יצירה של גבולות מלאכותיים) ובין ההווה (נפילת משטרים והשתלטות ארגוני אסלאם הפונדמנטליסטי על טריטוריות נרחבות). יתרה מזו, הערכות אלה התעלמו מתהליכי בניית מדינה ואומה שהתרחשו במדינות אלו במשך כמעט מאה שנה. הגם שקשה למדוד את השפעתם המדויקת של תהליכים אלה, יש להניח כי הם הותירו את רישומם וחותמם בכל המדינות.[53] עם זאת, נמצא בקובץ זה גם דעות המנוגדות לתפיסה זו.
5. מבנה הקובץ
קובץ זה עוסק במידת יציבותה של "המדינה הערבית" בעשור לאחר פרוץ אירועי האביב הערבי. הדיון בסוגיה זו יעשה בשני חתכים: נושאי ומדינתי. החלק הראשון של הקובץ עוסק בכמה סוגיות מפתח שלהן השפעה על היציבות האזורית: האם קיימת זהות אזורית ערבית קולקטיבית והאם היא משפיעה על הזהות המדינתית הפרטיקולרית? כיצד השפיעו התנועות הפונדמנטליסטיות על יציבות מדינות האזור? כיצד השפיעה נפילת מחירי הנפט החל ממחצית 2014 על היציבות הכלכלית, ולפיכך גם הפוליטית של מדינות האזור? מה התרחש בתחום הדמוגרפי מבחינת שיעורי הריבוי הטבעי של האוכלוסייה, וכיצד הגיבו שלטונות מדינות המזרח התיכון לתמורות אלו?
החלק השני של הקובץ עוסק במדינות מפתח במזרח התיכון: מה התרחש במדינות אלו? מדוע במדינות מסוימות — כמו למשל בתוניסיה — הצליחה המהפכה ליצור דגם שלטוני חדש ודמוקרטי, ואילו במדינות אחרות — כמו למשל במצרים — חזר הסדר הישן לקדמותו? מדוע מדינות מסוימות — כמו סוריה ותימן — גלשו לכדי מלחמת אזרחים עקובה מדם? מדוע וכיצד הצליחו מדינות מסוימות — כמו למשל ירדן, מרוקו וערב הסעודית — למנוע מהפכה? ומדוע האביב הערבי פסח על מדינות וישויות מסוימות — למשל, איחוד האמירויות הערביות והפלסטינים?
ניתוח כזה ילמד על המורכבות והשוני של כל מדינה, וזאת בהשוואה לניתוח הסטטיסטי — והפשטני משהו — של מדדי המדינות השבריריות שהוצגו בתחילת פרק זה. ניתוח זה ילמד גם על השוני הקיים בעולם הערבי בין מדינות חלשות וכושלות מצד אחד, ובין מדינות יציבות וחזקות מצד שני. במילים אחרות, בניגוד לתפיסה המקובלת של חולשה וכישלון — לעיתים על גבול החידלון — חלק ממדינות ערב הצליחו לבנות ולקיים ישות מדינית מתפקדת, חזקה ויציבה. משקי הנפט הערביים במפרץ הן מדינות יציבות לא רק בהשוואה למדינות ערביות אחרות, אלא בכל מדד בינלאומי. בחלקן, כלל אין אופוזיציה למשטר, אפילו לא אופוזיציה הפועלת מחוץ לגבולות המדינה. יתרה מזו, מדינות המוגדרות כחלשות או כושלות (עיראק ולבנון לדוגמה) הינן יציבות יותר ממה שמקובל להניח, וזאת בשל קיומם של תנאים ייחודיים, תולדה של התפתחות היסטורית, מצב דמוגרפי מיוחד ותרבות פוליטית.
עם הכנתו של כתב היד לדפוס, פרץ משבר מגפת הקורונה בעולם. בעת כתיבת שורות אלה מספר המתים והחולים כתוצאה מהווירוס במדינות ערב אינו גדול, במיוחד בהשוואה למדינות מערב אירופה, ארצות הברית, רוסיה ומדינות נוספות שמספר החולים ולפיכך גם המתים בהם היה ועדיין גבוה ביותר. המדינה המזרח־תיכונית היחידה שמשבר הקורונה הִכָּה בה קשות היא איראן. ואולם, גם במדינות ערב, שלא נפגעו בצורה דרמטית מהמגפה עצמה, הפגיעה הכלכלית הייתה, ועדיין, קשה ביותר עקב עצירתה כמעט מוחלטת של תעשיית התיירות, הירידה בהכנסות מייצוא נפט, הירידה בהיקף התעבורה הימית והאווירית, ירידת היקף סחר החוץ ועוד. פרק הסיכום והמסקנות יעסוק אפוא גם בהשלכות של משבר הקורונה על כלכלת מדינות המזרח התיכון, במיוחד באשר למידת יכולתן להמשיך ולמלא את תפקידן ההיסטורי באספקת מוצרי מזון ואנרגיה בסיסיים כמו גם שירותי חינוך ובריאות חינם לכלל האוכלוסייה.
[1] ראו למשל, ג'קי חוגי, "ישראל מחממת יחסים עם נסיכויות המפרץ אבל מחפשת משהו אחר", מעריב, 30 בנובמבר 2018; Aaron David Miller, "Tribes with Flags”, Foreign Policy, 27 February 2013; Charles Glass, Tribes with Flags: A Dangerous Passage through the Chaos of the Middle East (New York: Atlantic Monthly Press, 1990)
[2] Thomas Friedman, "Nations or Tribes with Flags?” New York Times, 23 March 2011
[3] Bruce Maddy-Weitzman, A Century of Arab Politics: From the Arab Revolt to the Arab Spring (Lanham: Rowman and Littlefield, 2016), p. 213
[4] I. William Zartman, "Introduction”, in Adeed Dawisha and I. William Zartman (eds.), Beyond Coercion: The Durability of the Arab State (London: Croom Helm, 1988), p. 2
[5] Daniel Lerner, The Passing of Traditional Society (Glencoe, IL: Free Press, 1958); Manfred Halpern, The Politics of Social Change in the Middle East and North Africa (Princeton: Princeton University Press, 1963); Hisham Sharabi, Nationalism and Revolution in the Arab World (London: Van Nostrad, 1966); Michael Hudson, Arab Politics: The Search for Legitimacy (New Haven: Yale University Press, 1977)
[6] Giacomo Luciani, "Introduction”, in Giacomo Luciani (ed.), The Arab State (Berkeley: The University Press of California, 1990), p. xvii [חזרה]
[7] Iliya Harik, "The Origins of the Arab State System”, in Luciani (ed.), The Arab State, p. 3
[8] Bahgat Korany, "Alien and Besieged Yet Here to Stay: The Contradictions of the Arab Territorial State”, in Ghassan Salamė (ed.), The Foundations of the Arab State, Vol. 1 (London: Croom Helm, 1987), p. 72
[9] Luciani, "Introduction”, pp. xxvii-xvix; Zartman, "Introduction”, pp. 1-2
[10] על תאוריית המדינה הרנטיירית, ראו: Hazem Beblawi, "The Rentier State in the Arab World”, in Luciani (ed.), The Arab State, pp. 98-85 ; גבריאל בן־דור ויואל גוז'נסקי, "המונרכיות הערביות: שרידות בעידן של שינוי", בתוך אלי פודה ואון וינקלר (עורכים), הגל השלישי: מחאה ומהפכה במזרח התיכון (ירושלים: כרמל, 2017), עמ' 251-249.
[11] Roel Meijer, "Citizenship, Social Pacts, Authoritarian Bargains, and the Arab Uprisings”, in Roel Meijer and Nils Butenschon (eds.), The Crisis of Citizenship in the Arab World (Leiden: E. J. Brill, 2017), pp. 67-68
[12] Nazih N. Ayubi, Over-Stating the Arab State: Politics and Society in the Middle East (London: I.B. Tauris, 1995), p. 3; pp. 447-449
[13] Eva Bellin, "The Robustness of Authoritarianism in the Middle East: Exceptionalism in Comparative Perspective”, Comparative Politics, Vol. 36, No. 2 (2004), pp. 139-157; Jason Brownlee, Authoritarianism in the Age of Democratization (Cambridge: Cambridge University Press, 2007)
[14] ראו בהקשר זה: Joel S. Migdal, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World (Princeton: Princeton University Press, 1988)
[15] יוסף קוסטינר, "לכידות המדינה הערבית — מבט היסטורי", בתוך תמר יגנס (עורכת), לכידות המדינה הערבית במבחן (תל־אביב: אוניברסיטת תל־אביב, מרכז משה דיין, 2006), עמ' 27.
[16] Michael T. Mazarr, "The Rise and Fall of the Failed-State Paradigm: Requiem for a Decade of Distraction”, Foreign Affairs, Vol. 93 (January-February 2014), pp. 114-115
[17] ראו למשל בהקשר זה: Susan E. Rice and Stewart Patrick, Index of State Weakness in the Developing World (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 2008)
[18] Robert H. Jackson, Quasi-States: Sovereignty, International Relations and the Third World (Cambridge: Cambridge University Press, 1990), pp. 5, 24; Edward Newman, "Failed States and International Order: Constructing a Post-Westphalian World”, Contemporary Security Policy, Vol. 30, No. 3 (2009), pp. 421-443
[19] I. William Zartman, "Introduction: Posing the Problem of State Collapse”, in I. William Zartman (ed.), Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority (Boulder: Lynne Rienner, 1995), pp. 5-7
[20] Meijer, "Citizenship”, p. 67
[21] ראו בהקשר זה את הספר עם הכותרת היומרנית הבאה: Seth D. Kaplan, Fixing Fragile States: A New Paradigm for Development (Westport, CT: Praeger Security International, 2008)
[22] ראו האתר של Fund For Peace [https://fundforpeace.org].
[23] Charles T. Call, "The Fallacy of the 'Failed State’”, Third World Quarterly, Vol. 29, No. 8 (2008), pp. 1491-1507; Adam Roberts, "Fragile States: A Concept with History”, in Philip Lewis and Helen Wallace (eds.), Rethinking State Fragility (London: The British Academy, 2015), pp. 34-36
[24] המונח בערבית לתיאור המדינה הכושלת הוא דולה פאשלה. ראו למשל: מוחמד אל־סמאכ, "מאד'א יעני אן תכון מואטנן פי דולה פאשלה", אל־נהאר, 3 בספטמבר 2016; נסים ח'ורי, "מפהום אל־דולה אל־פאשלה כיפ נשא' ותטור... ולמאד'א הנאכ 20 דולה ערביה ינטבק עליהא אל־תצויף? ומא הי?", רא'י אל־יום, 4 במרס 2018. אנו מודים לד"ר אלעד גלעדי על שהפנה אותנו למאמרים אלה.
[25] ראו על כך: Michael T. Mazarr, "The Rise and Fall of the Failed-State Paradigm: Requiem for a Decade of Distraction”, Foreign Affairs, Vol. 93 (January-February 2014), pp. 114-121
[26] על הקריסה הכלכלית של סוריה, ראו: The New York Times, 15 June 2020
[27] Vision of Humanity [http://visionofhumanity.org/indexes/global-peace-index]. יש לשים לב כי הדירוג של שני המדדים הוא הפוך. במדד השלום המדינות העומדות בראש הדירוג זוכות למספר נמוך, ואילו במדד קרן השלום המדינות הלא־יציבות מקבלות מספר נמוך.
[28] Elizabeth A. Stanton, The Human Development Index: A History, PERI Working Papers Series, No. 127 (Amherst, MA: February 2007)
[29] במדד זה המדינה הראשונה היא בעלת רמת הפיתוח האנושי הגבוהה ביותר והאחרונה בעלת הרמה הנמוכה ביותר.
[30] United Nations Development Programme, Human Development Report-2019, pp. 308-311, table 1
[31] Anthony H. Cordesman, "The Greater Middle East: From the 'Arab Spring’ to the 'Axis of the Failed States”, Center for Strategic and International Studies (CSIS), 26 August 2020
[32] לגבי ההגדרות, ראו: Robert I. Rothberg, "The Failure and Collapse of Nation-States: Breakdown, Prevention, and Repair”, in Robert I. Rothberg (ed.), When States Fail: Causes and Consequences (Princeton: Princeton University Press, 2004), pp. 3-10; Mehran Kemrava, "Weak States in the Middle East”, in Mehran Kemrava (ed.), Fragile Politics: Weak States in the Greater Middle East (Oxford: Oxford University Press, 2016), pp. 5-7; יואל גוז'נסקי ואמיר קוליק, "כשלון מדינתי והשלכותיו על הסביבה האסטרטגית של ישראל", עדכן אסטרטגי, כרך 13, גיליון 2 (אוגוסט 2010), עמ' 46-33.
[33] קובי מיכאל ויואל גוז'נסקי, המרחב הערבי בנתיב הכישלון המדינתי (תל־אביב: המכון למחקרי ביטחון לאומי, 2016), עמ' 21.
[34] Rothberg, "The Failure and Collapse of Nation-States”, pp. 9-10
[35] Kemrava, "Weak States in the Middle East”, pp. 10-11
[36] שם, עמ' 13-12.
[37] Roberts, "Fragile States: A Concept with History”, p. 27
[38] שם, עמ' 30.
[39] ראו למשל: Itamar Rabinovich, "The End of Sykes-Picot? Reflections on the Prospects of the Arab State System”, Middle East Memo, No. 32 (Washington, D.C.: Brookings Institute, February 2014)
[40] עוזי רבי, בחזרה לעתיד: המזרח התיכון בצל 'האביב הערבי' (תל־אביב: רסלינג, 2016), עמ' 74-47.
[41] Marina Ottaway, "Learning from Sykes-Picot” (Washington, D.C.: Wilson Center, November 2015)
[42] Bruce Maddy-Weitzman and Asher Susser, "State Cohesion in the Middle East: Historical and Contemporary Perspectives”, in Brendon Friedman and Bruce Maddy-Weitzman (eds.), Inglorious Revolutions: State Cohesion in the Middle East after the Arab Spring (Tel Aviv: Tel Aviv University, The Moshe Dayan Center, 2014), p. 32 [חזרה]
[43] מיכאל וג'וז'נסקי, המרחב הערבי בנתיב הכישלון המדינתי, עמ' 127.
[44] שם, עמ' 130.
[45] ארנון סופר, "עוברים כל גבול: על גבולות במזרח התיכון מסייקס־פיקו לאביב הערבי", מערכות, מס' 457 (אוקטובר 2014), עמ' 10–14.
[46] שם.
[47] Bassam Tibi, "Old Tribes and Imposed Nation-States in the Modern Middle East”, in Philip S. Khoury and Joseph Kostiner (eds.), Tribes and State Formation in the Middle East (Berkeley: University Press of California, 1990), pp. 127-152
[48] Ariel I. Ahram and Ellen Lust, "The Decline and Fall of the Arab State”, Survival, Vol. 58 (April-May 2016), pp. 7-34
[49] מא'מון אל־פנדי, "כם דולה פאשלה יסתועב אל־אקלים", אל־שרק אל־אוסט, 20 באוקטובר 2014. המחבר משתמש בכמה מונחים לתאר מדינות כושלות (פאשלה, מעתלה, מח'וח'ה). אנו מודים לד"ר אלעד גלעדי על שהפנה אותנו למאמר זה
[50] I. William Zartman, "States, Boundaries and Sovereignty in the Middle East: Unsteady but Unchanging”, International Affairs, Vol. 93 (2017), pp. 947-948 ראו גם: Louise Fowcett, "State and Sovereignty in the Middle East: Myths and Realities”, International Affairs, Vol. 93 (2017), pp. 789-807
[51] Volker Boege, M. Anne Brown and Kevin P. Clements, "Hybrid Political Orders, Not Fragile States”, Peace Review: A Journal of Social Justice, Vol. 21, No. 1 (2009), pp. 13-21
[52] Raffaella A. Del-Sarto, "Contentious Borders in the Middle East and North Africa: Context and Concepts”, International Affairs, Vol. 93, No. 4 (2017), p. 771
[53] ראו למשל את הניסיון למדוד את השפעת לוח החגים על הזהות בשש מדינות ערביות: מצרים, סוריה, ירדן, ערב הסעודית, לבנון ועיראק: Elie Podeh, The Politics of National Celebrations in the Arab Middle East (Cambridge: Cambridge University Press, 2011); Elie Podeh, "Celebrating Continuity: The Role of State Holidays in Syria, 1918-2010”, British Journal of Middle East Studies, Vol. 40 (2013), pp. 428-456
1
מבוא: מבט היסטורי על יציבותן של מדינות ערב
אלי פודה ואון וינקלר
רבים עושים שימוש בציטטה מפורסמת של הדיפלומט המצרי תחסין בשיר שאמר שמדינות ערב הן "שבטים עם דגל", למעט מצרים שלהשקפתו היא מדינה במלוא מובן המילה.[1] תפיסה דומה הביע תומאס פרידמן כשאמר ב־2011 שבמזרח התיכון יש שני סוגי מדינות: אמיתיות, כגון מצרים, תוניסיה, מרוקו ואיראן, וכי כל השאר הן "שבטים עם דגלים"; כלומר מדינות שנוצרו באופן מלאכותי על ידי הקולוניאליזם המערבי בהסדרים שלאחר מלחמת העולם הראשונה. במדינות אלה, כתב פרידמן, אין "אזרחים" במובן המודרני.[2] אירועי האביב הערבי, שהובילו להפלת משטרים ולפריצת מלחמות אזרחים בסוריה, בלוב, בתימן, ובבחריין, כמו גם הזעזועים שפקדו גם מדינות ערב אחרות, חיזקו את התפיסה שחלק ניכר ממדינות ערב הן בעצם מדינות מלאכותיות שלא ישרדו. ההצלחות הראשונות של ארגון דאע"ש (לימים המדינה האסלאמית), ששם לו למטרה לחסל את הגבולות שנוצרו על ידי המערב ולהקים ח'ליפות אסלאמית, נראו כמחזקים הערכה זו. מאה שנה לאחר פריצתה של מלחמת העולם הראשונה והתמוטטות האימפריה העות'מאנית, כתב ברוס מדי־ויצמן, "נראה שהמערכת של מדינות ערב הגיעה לרגע שייקספירי".[3]
ואולם, עשור לאחר תחילת מהפכות האביב הערבי, אף מדינה ערבית לא התפרקה — לא במובן של כיבושה על ידי מדינה זרה, ולא פנימה, במובן של חלוקת המדינה ליחידות משנה פוליטיות. גם אם לוב ותימן — שתי הישויות שעדיין מתחוללת בהם מלחמת אזרחים — יתפרקו בסופו של דבר, עדיין כל שאר מדינות ערב יישארו על כנן, ובכלל זה לבנון, שלמרות מצבה העגום מאז החלו ההפגנות כנגד המשטר באוקטובר 2019, איש אינו מערער לא על עצם קיומה בגבולותיה נוכחיים או דורש את חלוקתה הפנימית בהתאם לאזורי מגוריהם של המיעוטים הדתיים השונים. יכולתן של עיראק, סוריה, לבנון, ירדן ועוד מדינות לשמור על שלמותן הטריטוריאלית, ובמקרים מסוימים אף על המשך קיומו של המשטר במתכונתו המסורתית, דורשת אפוא בדיקה. מטרתו של פרק המבוא בחלקו הראשון היא לסקור את הגישות השונות לסוגיית היציבות הפוליטית של מדינות ערב, ובחלקו השני להציג את מבנה הקובץ.
1. התפתחות המחקר בשאלת יציבותן הפוליטית מדינות ערב
הגדרה מקובלת של המונח "מדינה" היא "מוסד פוליטי סמכותי הריבון על טריטוריה מוכרת".[4] המדינה הערבית היא, במידה רבה, יצירה מודרנית. מרבית מדינות ערב עוצבו מבחינה טריטוריאלית במהלך ולאחר מלחמת העולם הראשונה בשורה של הסכמים בין המעצמות בעקבות התפרקותה של האימפריה העות'מאנית. ואולם, חלק מהישויות — כגון מצרים, מרוקו, תוניסיה וחלק מלבנון — היו קיימות מבחינה מדינית עוד קודם לכן, גם כאשר הן היו עדיין חלק פורמלי מהאימפריה העות'מאנית. באופן טבעי, ישויות חדשות אלה עברו תהליכי בניית מדינה (State building) ובניית אומה (Nation building), וזאת מתוך מטרה לכונן מוסדות שלטוניים מצד אחד (משטר, צבא, בתי משפט, אדמיניסטרציה, מערכת חינוך, בריאות ועוד), ולפתח זהות לאומית ייחודית לטריטוריה החדשה, מהצד השני. במרבית המדינות שיחקו המעצמות הקולוניאליות (בעיקר בריטניה וצרפת, אך גם איטליה בלוב) תפקיד מרכזי בשני התהליכים אלו של בניית המדינה והאומה. בהדרגה, במהלך השנים 1971-1932, זכו מדינות ערב לעצמאות, וכיום יש 22 מדינות (כולל הרשות הפלסטינית) החברות בליגה הערבית.
באופן כללי, נהוג לעשות שימוש במונח "מדינת־לאום" (Nation-state) כדי לתאר את הישויות המדיניות שנוצרו לאחר מלחמת העולם הראשונה. במונח זה מקופלת ההנחה שיש מתאם בין המדינה (למשל גרמניה, איטליה וצרפת) והלאום השוכן בה (למשל, גרמנים, איטלקים וצרפתים). ואולם, במרחב הערבי — במיוחד באזור הסהר הפורה — נוצרו ישויות מדיניות הטרוגניות הכוללות מיעוטים דתיים ואתניים שלעיתים אף שלטו על הרוב (למשל, סונים בעיראק, נוצרים־מרונים בלבנון והעלווים בסוריה). יתרה מזו, למעט הישויות הוותיקות שצוינו לעיל, במדינות ערביות רבות שהיו הומוגניות מבחינה חברתית, הזהות הלאומית התפתחה מאוחר יותר. אי לכך, בקובץ זה ייעשה שימוש במונח "המדינה הטריטוריאלית" ולא "מדינת הלאום" כדי לתאר את הישויות המדיניות שבמרחב הערבי.
הדיון בשאלת קיימותה ויציבותה של המדינה הערבית עבר גלגולים שונים. הגל הראשון של המחקרים נכתב בשנות ה־60 וה־70 של המאה ה־20 על בסיס פרדיגמת המודרניזציה שראתה את התפתחות המדינה המערבית כמודל עתידי להתפתחותן של מדינות חדשות שנוצרו במאה ה־20, ובכללן מדינות ערב. המסקנות של מחקרים אלו היו שהמדינה הערבית חלשה מבחינה מבנית; סובלת מבעיות של לגיטימציה והיעדר זהות מלכדת, ומתקשה להתמודד עם אתגרי המודרניות. האשמה למצב זה הוטלה לפתחן של המדינות הקולוניאליות, שמחד גיסא יצרו מדינות מלאכותיות בהתאם לאינטרסים שלהן, ומאידך גיסא לא השכילו להניח תשתית שלטונית ומוסדית יציבה. עם זאת, מחקרים אלה ביטאו את הציפייה כי במוקדם או במאוחר השלטון האוטוקרטי המסורתי יפנה מקומו לשלטון יותר "מודרני" או "מתקדם" על פי דפוס המודל המערבי.[5]
הגל השני של המחקרים בחן במהלך שנות ה־80 את מידת יציבותן של מדינות ערב. מכון איטלקי פרסם ארבעה כרכים של מאמרים העוסקים בהיבטים שונים של המדינה הערבית ומסקנתו הייתה שהמדינה הערבית "יציבה בעשור וחצי האחרונים [מאז 1970], וקיימותה אינה [עוד בגדר] חזיון מלאכותי".[6] יתרה מזו, איליה חריק טען שההיסטוריה של 18 מתוך 21 מדינות ערב (לא כולל הרשות הפלסטינית) — חוץ מעיראק, סוריה וירדן — "הולכת אחורנית למאה ה־19 או אף קודם לכן".[7] גם בהג'ת קוראני הסיק כי "המדינה הטריטוריאלית הערבית" הופכת באופן הדרגתי לאלמנט טבעי: "אין מדובר בתופעה מקומית אבל בה בשעה היא כבר לא נראית יבוא מבחוץ".[8] הפרויקט זיהה שישה מאפיינים של המדינה הערבית:
מקרה מיוחד בקרב המדינות הערביות הוא זה של "מדינות הקִצבה" (או "המדינה הרנטיירית", Rentier state). מדינות אלה נהנות מקיומו של משאב טבע בהיקף עצום ביחס לגודל אוכלוסייתן (נפט ו/או גז), דבר המאפשר למשפחות השליטות לחלק טובין כלכליים בשפע בתמורה לטובין פוליטיים. במדינות אלו המשטר הוא לא אבסולוטיזם של אדם אחד כמו במקרה של המשטרים הרפובליקניים הערביים, אלא אבסולוטיזם של המשפחה השלטת כולה. במדינות אלו מתקיימת סוג של "אמנה חברתית", הגם שהיא בלתי כתובה, על פיה אזרחי המדינה אינם משלמים מסים ובד בבד נהנים ממערכת ענפה של שירותים ציבוריים הניתנים חינם אין כסף, וזאת לצד שורה ארוכה של קצבאות (ילדים, זִקנה, נכות ועוד). בפרפרזה על סיסמת המהפכה האמריקאית — "אין מיסוי ללא ייצוג" — סיסמת המדינה הרנטיירית היא "אין ייצוג ואין מיסוי". במילים אחרות, היציבות של מדינות הנפט מושגת באמצעות "קניית" נאמנותם של האזרחים למשטר המלוכני.[10]
התחזקות המדינה — בעיקר דרך שימוש באלימות כנגד גורמי אופוזיציה — גרמה להיעלמות תופעת ההפיכות הצבאיות. משטרי מדינות ערב, למעט בלבנון, הפכו לאוטוריטריים — בין אם במעטה רפובליקני ובין אם מלוכני. משטרים אלו, בניגוד לקודמיהם, שרדו עשרות שנים עד לפרוץ האביב הערבי. כך, למשל, חוסני מבארכ שלט במצרים 30 שנה; חאפט' אל־אסד בסוריה 30 שנה; המלך חוסיין בירדן 46 שנה; מועמר קד'אפי בלוב 42 שנה; זין אל־עאבדין בן־עלי בתוניסיה 24 שנה; עלי צאלח 21 שנה בתימן המאוחדת ו־13 שנה בתימן הצפונית. גם השושלות בחצי האי ערב — ערב הסעודית, כווית, קטר, בחריין, עומאן ואיחוד האמירויות הערביות — שלטו בהן עוד קודם לקבלת העצמאות, ואילו במרוקו שולט בית המלוכה העלווי מאז ראשית המאה ה־17. המדינה האוטוקרטית הערבית, תחת הנהגתם של שליטים "סולטאניים" נאו־פטריארכליים, אכן נראתה יציבה. גם במדינות האוטוקרטיות שאינן רנטייריות נרקמה אמנה חברתית בין השליט לאזרחים שהעניקה שירותי בריאות וחינוך בחינם, כמו גם מגוון של סובסידיות על מוצרי מזון ושירותים בסיסיים, כגון לחם, בנזין, חשמל, גז בישול ועוד. בתמורה, האזרחים נדרשו להסתפק בזכויות פוליטיות מועטות, אם בכלל. רול מאייר קרא לזה "העִסקה האוטוקרטית" (Authoritarian bargain).[11]
נזיה איובי הבחין במחצית שנות ה־90 של המאה הקודמת בין שלושה דפוסים של מדינות: "מדינה קשה" ("Hard state"), הפועלת לכפות אחידות בחיי הכלכלה ובדפוסי ההתנהגות של החברה; "מדינה רכה" ("Soft state"), הפועלת בגישה ליברלית יותר; ו"מדינת משטרה" (דַוְלת מֻחַ'אבַרַאת) הפועלת באמצעים אלימים נגד כל גילוי אופוזיציוני. להערכת איובי, מרבית מדינות ערב הן "קשות" או "אלימות". התזה המרכזית של ספרו היא שקיימת הפרזה בהערכת כוחה, יעילותה וחשיבותה של המדינה הערבית. לדידו, המדינה הערבית לא צמחה באופן טבעי כתוצאה מהתפתחות היסטורית כלכלית־חברתית או מסורת תרבותית ואינטלקטואלית. לטענתו, עיקר חולשתה מקורו בכך שהשלטון אינו זוכה ללגיטימציה ממרבית האוכלוסייה. דברים אלו נכונים במיוחד במדינות שבהן השלטון נשען על מיעוט דתי או אתני (סוריה ועיראק למשל).[12]
ואולם, בסופו של דבר, עד ממש לפרוץ אירועי האביב הערבי, התחושה הרווחת בקרב המדינאים, כמו גם הציבור הרחב וחוקרי האקדמיה, הייתה שלמרות כמה חולשות מבניות, למעט לבנון, המדינה האוטוריטרית הערבית נראתה יציבה, ואף עמידה לשינויים, במיוחד כאלה שעלולים לאיים על עוצמתו של השליט, כמו למשל אימוץ מודל שלטוני דמוקרטי, הכולל פלורליזם פוליטי ופתיחות של החברה האזרחית.[13] עם זאת, כמה חוקרים ידעו לעשות הבחנה בין "משטרים חזקים" ובין "חברות אזרחיות חלשות".[14] מכל מקום, לא היה זה מפתיע שיוסף קוסטינר הגיע למסקנה כי "בפרספקטיבה של המאה ה־21, ניתן לומר שנבנתה לכידות מספקת לשרידותה ולהמשכיותה של המדינה הערבית".[15]
בשנות ה־90 ובראשית העשור הראשון של המאה ה־21 שוב התחדשה ההתעניינות בסוגיית יציבותן של מדינות. התעוררות זו הייתה תולדה של צמיחת ישויות בזירה הבינלאומית, שקיבלו את הכינוי "מדינות כושלות" (Failed states) או "מדינות קורסות" (Collapsed states). מדינות שקרסו, כמו למשל סומליה ואפגניסטן, נתפסו כאיום על ארצות הברית ועל הסדר העולמי משום שהן הפכו לבית גידול של טרור, פשע, מחלות, אסונות סביבתיים וכאוס אזורי. כבר ב־1994 כתב פוקויאמה כי "מדינות חלשות וכושלות הפכו לבעיה החשובה ביותר לסדר העולמי".[16] כמה שנים מאוחר יותר, הפיגוע של ארגון אל־קאעדה במגדלי התאומים, ב־11 בספטמבר 2001, חיזק את ההערכה שהאיומים למערכת הבינלאומית אינם נשקפים עוד מהמלחמה הקרה, אלא דווקא מ"מדינות חלשות", המהוות "בית גידול" אולטימטיבי לארגוני טרור בהיעדר שלטון מרכזי חזק.[17] מחקרו של רוברט ג'קסון על חולשת המדינות המתפתחות היווה אבן־דרך בדיון זה. בספרו ניתח ג'קסון את המשמעות של הקמת "כאילו" או "מעין מדינות" (Quasi-states) חדשות וחלשות החל משנות ה־60 של המאה ה־20. מסקנתו המפתיעה הייתה שלמרות חולשתן המבנית, חוסר הלגיטימציה של המשטרים ואף של המדינות עצמן כמערכת פוליטית נפרדת ועצמאית, "סיכויי השרידות שלהן גבוהים". מכל מקום, מחקרים נוספים לימדו שחולשתה של המדינה היוותה גורם מרכזי בהתגברות תופעת הטרור הבינלאומי.[18]
ויליאם זרטמן הגדיר מדינה קורסת כ"מצב שבו המבנה, הסמכות (כוח לגיטימי), החוק והסדר הפוליטי התמוטטו וחייבים להתכונן מחדש בצורה כלשהי, ישנה או חדשה". לשיטתו, מדינות קורסות "משום שהן לא יכולות למלא את תפקידן כמדינה". הוא הדגיש כי קריסת המדינות באפריקה שמדרום לסהרה אינה תופעה פוסט־קולוניאלית, אלא תוצאה של כישלון משטר לאומי של דור שני או שלישי השולט על מדינה שבעבר תפקדה. זרטמן טען כי התמוטטות המדינה כוללת לא רק את קריסת הסדר השלטוני הקיים, אלא גם את קריסת התשתית החברתית שלא אחת מביאה גם לפריצתה של מלחמת אזרחים. במצב שכזה, השלטון נופל לידי קבוצות מקומיות מאורגנות, או שהוא זמין לכל דורש. המדינות השכנות, החוששות מזליגה של האנרכיה לשטחן, יכולות למצוא עצמן מתערבות במדינה הקורסת.[19]
ואולם, פרוץ האביב הערבי דווקא בתוניסיה ובמצרים — שתי מדינות שנחשבו מהיציבות ביותר בקרב כלל מדינות ערב — פתח "תיבת פנדורה" במרחב הערבי. ההמונים שיצאו לרחובות דרשו "לחם (פרנסה), חירות, צדק חברתי" (עַיְש, חֻרִיַה, עַדַאלַה אִגְ'תִמַאעִיַה).[20] כפי שנראה בהמשך, כל מדינה וכל משטר התמודדו באופן שונה עם תיבת פנדורה זו.
2. מדדים לבחינת מידת היציבות
התפתחות המחקר סביב סוגיית המדינות הקורסות או הכושלות הוביל לניסיון לפתח כלים מדויקים יותר למדידת מידת הכישלון (או ההצלחה) של מדינה באופן שיוכל לנבא מראש לא רק את קריסתה האפשרית, אלא גם את מועד הקריסה. במילים אחרות, למחקרים על מדינות כושלות היה ממד מעשי: הם נועדו למצוא דרכים "לתקן" את המדינות החלשות, הכושלות והמעורערות, או להתריע על מועד קריסתן מתוך מטרה להגביר את היציבות במערכת הגלובלית ולצמצם ככל האפשר את האיומים שנשקפים לה מצד המדינות הכושלות.[21]
לשם כך, כמה מכוני מחקר, בארצות הברית בעיקר, יצרו במהלך העשור הראשון של המאה ה־21 מדדים שבעזרתם ניתן למדוד את מידת היציבות של מדינות בעולם. אחד המוכרים שבהם הוא זה של "הקרן לשלום" (Fund for Peace) וכתב העת Foreign Policy, שהחלו מאז 2005 לפרסם מדד של מדינות שבריריות או רעועות (Fragile State Index), בהתאם ל־41 מַחְוָונִים המחולקים ל־12 קטגוריות. המדד כולל משתנים רבים, ובכללם ניתוח של מידת הלכידות החברתית, רמת ההתפתחות הכלכלית, מידת חוסר השוויון הכלכלי (מדד ג'יני), היקף תופעת "בריחת המוחות", מידת הלגיטימיות של המשטר, היקף ורמת השירותים הציבוריים, מצב זכויות האדם, מדדים דמוגרפיים שונים, תחולת העוני ועומק העוני, נוכחות פליטים, מעורבות חיצונית, שחיתות ועוד. מאז 2005 הקרן מדרגת מדי שנה 178 מדינות בעולם לפי מידת יציבותם בהתאם למחוונים אלו.[22]
אופן בניית המדד עורר שאלות מתודולוגיות שונות, וכן ביקורת ביחס לשימוש במונחים "קריסה" ו"שבריריות" — מונחים המרמזים על סופיות בעוד שהתהליך הוא דינמי והפיך. כמו כן, נשמעה ביקורת על כך שהמודל מבוסס על תפיסות מערביות שאינן בהכרח מתאימות למדינות מתפתחות, וכן שהוא משרת תפיסות הגמוניאליות־אימפריאליסטיות מערביות שנועדו להעניק לגיטימציה להתערבות במדינות "הכושלות" ואף לשליטה בהן.[23] ביקורת זו כלפי תאוריית המדינה הכושלת הושמעה במיוחד, באופן טבעי יש לומר, על ידי חוקרים מהמדינות המתפתחות, ובכלל זה ממדינות המזרח התיכון.[24] למעשה, בראשית העשור השני של המאה ה־21 נראה היה שתאוריית "המדינה הכושלת" איבדה את מקומה במחקר ההשוואתי.[25]
לפיכך, מדד קרן השלום (לוח 1.1) הוא בפועל "תמרור אזהרה" בנוגע למידת היציבות של מדינה נתונה בשנה נתונה. כך, למשל, השוואה בין הדירוג הנוכחי (2020) ובין הדירוג של 2010, קרי השנה האחרונה לפני פרוץ האביב הערבי, מלמד שלוב תחת משטר קד'אפי מוקמה במקום ה־111 (מתוך 178 מדינות כאשר המיקום הוא מלמעלה למטה, כלומר המדינה הממוקמת במקום האחרון היא היציבה ביותר). מיקום זה, כאמור, לא לימד דבר על הסיבות החבויות שהביאו לקריסה מהירה של המשטר. במדד של 2020 לוב כבר מוקמה במקום 20, כלומר ב"עשירון העליון" המלמד על היותה, בפועל, מדינה בקריסה. תוניסיה ב־2010, ערב הדחת בן־עלי, הייתה במקום 117 היציב יחסית; בשנתיים האחרונות, קרי ב־2019 ו־2020, תוניסיה ממוקמת במקום 95, וזאת לאחר תהליך ממושך של שיקום ובנייה של משטר דמוקרטי (על המצב בתוניסיה ראו פרק 7). גם סוריה לא מוקמה בתחתית הרשימה ערב פרוץ האביב הערבי, למרות ששנה אחת בלבד לאחר מכן פרצה בה מלחמת אזרחים הנמשכת, בעצימות זו או אחרת, עד לעת כתיבת פרק זה. ב־2020 סוריה מוקמה במקום הרביעי, המלמד על היותה בפועל מדינה בקריסה. המראות של אזרחים המגלגלים טבק בשטרות סוריים מלמד כי הלירה הסורית היא בפועל מטבע חסר כל ערך. מדינה שהמטבע שלה איבד כל ערך בפועל היא מדינה בקריסה, שכן למשטר אין כבר שליטה על הנעשה בכלכלת המדינה.[26]
מאידך, לבנון ב־2010 הייתה במקום 34, שנחשב לא יציב, אולם היא עדיין שורדת במתכונתה המסורתית, אם כי הצפת המדינה במיליוני פליטים סורים החל מ־2011 והשפעת משבר הקורונה על כלכלת לבנון (המבוססת על תיירות והשקעות חוץ) הביאו גם מדינה זו לסף קריסה, לפחות כלכלית־חברתית. המהומות וההפגנות הנמשכות במדינה ברציפות מאז אוקטובר 2019 ("אינתיפאדת המס"), מלמדות עד כמה איבדו אזרחי המדינה את האמון הבסיסי במשטר הנוכחי. בהפגנות אלו, יש לציין, נוטלים חלק בני כל העדות הדתיות בלבנון. לא מדובר בהפגנות של בני עדה מסוימת כנגד עדות אחרות או המשטר, אלא בהפגנת בסגנון האביב הערבי, קרי כולם, בעיקר הצעירים, נגד המשטר שאינו מסוגל עוד לספק שירותים סבירים ורמת חיים מינימלית לאזרחים. תפיסת האזרחים את השלטון כרקוב מהיסוד משמשת כחומר בעירה נוסף להפגנות שרק הולכות ומתרחבות (על המצב בלבנון ראו פרק 10). המסקנה הבלתי נמנעת היא שיש להתייחס בזהירות רבה למדד קרן השלום או לכל מדד אחר הבוחן את מידת השבריריות של מדינה מסוימת. המדדים המספריים "הקשיחים" בתחומים השונים אינם מספיקים או לפחות לא הוכיחו עצמם כמספקים, ויש לבחון לצדם מרכיבים נוספים, בעיקר היסטוריים, הייחודיים לכל מדינה ומדינה, שרבים מהם, כך מסתבר, קשים מאוד לכימות.
לוח 1.1: השוואת דירוג מדינות ערב במדד קרן השלום
ככל שהמדינה רעועה יותר מבחינה שלטונית, כך דירוגה מבחינה מספרית נמוך יותר, ולהפך.
מקור: The Fund for Peace, Fragile State Index-2020
מדד נוסף העשוי לתרום להבנת מידת היציבות של המדינות הערביות הוא אינדקס השלום הגלובלי (Global Peace Index-GPI), המפורסם מאז 2007 על ידי מכון מחקר אוסטרלי בשם Institute for Economics and Peace. המדד מדרג את הביטחון במדינות בהתאם לרמת הפשיעה, הטרור ומשתנים נוספים המגדירים את השקט הפוליטי־ביטחוני (Peacefulness) של המדינה. באופן לא מפתיע, יש מתאם גבוה בין אינדקס זה ובין מדד קרן השלום. מבין 163 המדינות שנבדקו ב־2019, סוריה (162), דרום סודאן (161), תימן (160), עיראק (159), סומליה (158), לוב (156), סודאן (151), לבנון (147) ומצרים (137) נמצאות בראש הרשימה של המדינות המעורערות מבחינה ביטחונית. במקום גבוה יחסית נמצאות עומאן (69), איחוד האמירויות הערביות (53), כווית (43) וקטר (31). עם זאת, בניגוד למדד קרן השלום, אינדקס השלום מדרג את ערב הסעודית (129) ובחריין (124) במקום נמוך יחסית. מנגד, רמת הביטחון בתוניסיה (82) ובמרוקו גבוהה יותר (90).[27]
מדד חשוב נוסף הוא מדד הפיתוח האנושי (Human Development Index-HDI). מדד זה בודק את רמת הפיתוח הכלכלי־חברתי, הן על ציר הזמן והן בין מדינות שונות. הציון שניתן לכל מדינה (בין 0 ל־1) הוא שקלול מספר רב של משתנים בשלושה תחומים: מצבה הבריאותי של האוכלוסייה (תוחלת חיים, תמותת תינוקות, תפוצת אפידמיות, שיעור רופאים לנפש, מספר מיטות בית חולים לנפש וכו'); רמת ההשכלה והפיתוח המדעי (שיעורי רישום בכל רמות ההשכלה, שיעור בעלי התארים האקדמיים השונים, מעמדה המדעי הבינלאומי של המדינה, מספר פרסומים מדעיים, מספר פטנטים רשומים וכו'); ותמ"ג לנפש (במונחים של כושר קנייה — PPP) כביטוי לרמת החיים. יתרון מדד זה בכך שהוא כולל בתוכו משתנים רבים ולכן מאפשר להציג תמונה אמינה של מצב החברה תוך השוואה הן על ציר הזמן והן למדינות אחרות.[28] בדומה למדדים האחרים, אף במדד זה, מדינות ערב נחלקות לשלוש קבוצות מרכזיות: בשליש העליון של המדד ממוקמות מדינות הנפט המפרציות ובראשן כמובן איחוד האמירויות הערביות (מקום 35 מתוך 189)י[29] ומיד לאחריה ערב הסעודית (מקום 36), קטר (מקום 41), בחריין (מקום 45), עומאן (מקום 47) וכווית (מקום 57). בחלק האמצעי של המדד (מקומות 130-80) ממוקמות מדינות ערב שאינן משקי נפט, אולם משטריהן לא קרסו, קרי מצרים, תוניסיה, אלג'יריה, לבנון, עיראק, ואפילו לוב שהצליחה להגיע למצב שלמרות שמלחמת האזרחים לא הסתיימה ומשטר יציב החולש על כל המדינה לא קם, שתי הממשלות מצליחות לספק חלק מהשירותים הציבוריים לאזרחים. בחלק התחתון של המדד נמצאות סוריה, סודאן ותימן הנמצאות במצב של קריסה ברמה זו או אחרת.[30]
לבסוף, אנתוני קורדסמן הציע מדד נוסף, הבודק משתנים שונים של יציבות ומחלק את המדינות לשש קטגוריות: מדינה יציבה מאוד מוגדרת A ואילו מדינה כושלת מוגדרת F, כאשר שאר המדינות מוגדרות לאורך הספקטרום בין שני הציונים הללו. כך, למשל, תוניסיה, קטר והאמירויות זכו לציון A, ערב הסעודית ל־A-B, בחריין ל־B, מצרים ועיראק ל־C, לוב וסודאן ל־E, ואילו סוריה, לבנון ותימן ל־Fי.[31]
3. בין מדינה חזקה לכושלת
ההתעניינות בשאלת היציבות של מדינות הביאה לחידוד מושגים: מדינה חזקה (Strong state) מוגדרת כמדינה מתפקדת המפגינה משילות. השלטון המרכזי שולט על כל הטריטוריה; היא מממשת את ריבונותה באמצעות אכיפת חוקיה ומתן ביטחון אישי סביר לכלל אזרחיה ובכל אזוריה, ומסוגלת לספק קשת רחבה של טובין כלכליים־חברתיים, בראש ובראשונה שירותי יסוד, מים נקיים, חשמל, שירותי בריאות וחינוך, שירותים מוניציפליים וכו' לכלל האוכלוסייה. החשוב מכול הוא ששלוש זרועות הממשל, קרי הזרוע המבצעת (הממשלה), המחוקקת (הפרלמנט) והשופטת, נהנים ממידה רבה של לגיטימיות.
מדינה חלשה (Weak state), שברירית או רעועה (Fragile state) מוגדרת כמדינה שהיכולת שלה לספק שירותים בסיסיים וביטחון אישי הולכת ונחלשת (ומכאן גם השימוש במונח "מדינה שוקעת" — Declining state). מדינות חלשות הן תמיד מדינות לא־דמוקרטיות ששליט מסוים או אליטה מסוימת מחזיקים בשלטון באמצעים אלימים, שכן המשטר אינו נהנה מלגיטימציה ולוּ מינימלית בקרב אלו שאינם חלק מהשלטון. במדינות אלו הנאמנות הפוליטית היא לרוב דתית, שבטית או מקומית.
המעבר ממדינה חלשה או שברירית למצב של מדינה כושלת הוא לרוב תוצאה של קריאת תיגר כנגד המשטר המכהן שבאה לידי ביטוי בפרוץ מאבק אלים של קבוצה מסוימת (ארגון פוליטי, קבוצה דתית, אגד שבטים וכו'). קצב ההידרדרות תלוי בעוצמת המאבק ובמידת אלימותו.[32] לטענת קובי מיכאל ויואל גוז'נסקי, לכל המדינות הכושלות יש שלושה מאפיינים משותפים: ממשל חלש ונעדר לגיטימציה; מאבק מתמשך, לרוב אלים, בין קבוצות אתניות ודתיות, וכתוצאה מכך, עוני עמוק לעיתים עד כדי משבר הומניטרי.[33] מדינה קורסת (או שקרסה) היא מקרה קיצון של מדינה כושלת. במצב זה נוצר חלל פוליטי שמתמלא על ידי קבוצות מזוינות. רוברט רות'ברג הדגיש כי מצב של מדינה כושלת או קורסת אינו בלתי הפיך: לבנון, ניגריה וטג'יקיסטן היו מדינות שקרסו אך השתקמו במידה מסוימת והפכו למדינות "חלשות".[34]
מרוואן קמרווה ציין ארבעה אשכולות של גורמים הרלוונטיים לבחינת מידת שבריריותה של מדינה: האחד, מבני וכלכלי, כמו למשל עוני ומאבק מזוין כרוני. השני, פוליטי ומוסדי, למשל משבר של לגיטימציה של השלטון לצד חולשה של המוסדות הפורמליים הבאה לידי ביטוי באי יכולת של השלטון המרכזי לשלוט בפריפריה כפי שהוא המצב בעיראק, בסוריה, באפגניסטן ובסודאן. השלישי, חברתי, כמו למשל חוסר לכידות ופיצול זהותי חמור על רקע דתי, אתני או שבטי; ולבסוף, בינלאומי, כמו למשל זעזוע כלכלי עולמי ואובדן נותן חסות (פטרון) בעל עוצמה.[35] קמרווה הדגיש כי מדינות חלשות שורדות פעמים רבות רק בזכות הסדר הפוליטי הבינלאומי שתומך בגבולות הטריטוריאליים הקיימים ולעיתים מתערב כנגד איומים פנימיים וחיצוניים על המדינה.[36] סוריה של בשאר אל־אסד שרדה, לפחות לעת עתה, לאחר שהמשטר קיבל סיוע עצום צבאי וכלכלי מרוסיה ומאיראן (הן באמצעות כוחות איראניים והן באמצעות שלוחתה של איראן, חזבאללה) אל מול המורדים הפנימיים. מחוץ למרחב המזרח־תיכוני, מדינות שבריריות או כושלות שהצליחו להשתקם לאחר מעורבות חיצונית הן, למשל, קמבודיה (1993-1992), מקדוניה (2001), בוסניה (1995-1992) ואיי שלמה (2013-2003).[37] ניתן גם להוסיף כי מעורבות המעצמות — בריטניה, צרפת ורוסיה — במה שנקרא "השאלה המזרחית" הצילה את האימפריה העות'מאנית מקריסה במחצית השנייה של המאה ה־19. "האיש החולה על הבוספורוס", כפי שכונתה האימפריה על ידי מעצמות אירופה, הייתה למעשה מדינה חלשה או אפילו כושלת שקריסתה האפשרית הייתה עלולה להשפיע על הסדר האירופי.[38]
4. האביב הערבי ושאלת היציבות
כל עוד מדינות ערב נהנו מיציבות פוליטית הדיון בשאלה זו נראה מיותר. כאמור, ההערכה הרווחת הייתה שהמשטרים במדינות ערב שנותרו על כנם מאז התקופה הפוסט־קולוניאלית, בעיקר המלוכניים, ואלו שקמו בעקבות ההפיכות הצבאיות של שנות ה־50 וה־60 של המאה הקודמת, יציבים וחזקים. ואולם, עוד בטרם פרוץ האביב הערבי כבר היו במרחב הערבי לא מעט מדינות שהוגדרו על פי מדד הקרן לשלום ככושלות — תימן, עיראק וסודאן — וככאלו הנמצאות בסכנה של כישלון — לבנון ובמידה מסוימת גם סוריה (לוח 1.1). תופעה זו הלכה והתחזקה בעקבות מהפכות האביב הערבי שבחלק מהמדינות הביאו כאמור לכאוס מוחלט, או לפחות קרוב לכך. נדמה כי מלבד תוניסיה, שעלתה על דרך (הגם שאינה נטולת בעיות) של אימוץ ממשל דמוקרטי, בסוריה, בלוב ובתימן פרצו מלחמות אזרחים, ואילו מצרים עברה טלטלה משלטון של מועצה צבאית זמנית לשלטון של האחים המוסלמים, ובסופו של דבר חזרה לשלטון צבאי בעקבות הפיכה צבאית של א־סיסי במעטה של מחאה עממית. למעשה, התמוטטות משטרים שנתפסו כחזקים ולפיכך גם יציבים העמידה סימן שאלה לגבי שרידותו של "הסדר הערבי" שנוצר לאחר מלחמת העולם הראשונה.[39] לפתע, המונחים של מדינה "כושלת" או "קורסת" הפכו לרלוונטיים מאוד בתיאור המציאות המזרח־תיכונית.
אירועי האביב הערבי, ולא פחות מכך תופעת דאע"ש שלמעשה יצרה מדינה בתוך מדינות, גרמו לטלטלה בחקר המזרח התיכון. התמוטטות משטרים, שלכאורה היו יציבים, חייבה חשיבה מחודשת לא רק לגבי שאלת היציבות, אלא גם לגבי הסדר הטריטוריאלי הערבי. האפשרות שיחול שינוי בהסכמים שלאחר מלחמת העולם הראשונה שהיוו את הבסיס להקמת "המזרח התיכון החדש" נדונה ברצינות. העובדה שהישגיה הטריטוריאליים של דאע"ש בסהר הפורה, בסיני ובלוב הגיעו לשיאם ב־2016 — במקרה שנת המאה להסכם סייקס־פיקו — העניקו לכאורה אישוש לתזה שהגבולות שנוצרו היו מלכתחילה מלאכותיים, ולכן גם לא לגיטימיים, ולפיכך גם לא יציבים. טענה זו נשמעה במיוחד לגבי אזורי הסהר הפורה, לוב ותימן, שם נראה היה כי הסדר המדינתי מתפורר. עוזי רבי, למשל, כתב ש"עיראק של המאה ה־20 הפכה לנחלת העבר"; כך גם סוריה; ואילו לוב ותימן מתוארות כמדינות כושלות.[40] מרינה אוטאווי קבעה כי "עיראק וסוריה — שמעולם לא היו מדינות חזקות למרות האוטוריטריות של מנהיגיהן — הפכו לפיקציה. הן יכולות לשרוד כפיקציה בדיוק כפי שהמדינה הלבנונית הצליחה לשרוד כפיקציה לאחר מלחמת האזרחים.[41] מחקר אחר היה זהיר יותר וקבע כי "לכידות מדינתית וחברתית נראית יותר ויותר כמשאב יקר ערך במזרח התיכון ובצפון אפריקה".[42] במחקר שעסק במדינות כושלות במרחב הערבי מיכאל וגוז'נסקי קבעו כי:
מדינות־לאום ערביות רבות — ששרדו ותיפקדו במשך שנים רק משום ששלטו בהן משטרים אוטוריטריים שנשענו על ממסדים ביטחוניים ברוטליים אשר הפעילו מנגנוני דיכוי והפחדה — נמצאות בתהליכים מואצים של כישלון מדינתי. כמה מהן אף נמצאות בתהליך התפרקות, וסביר להניח כי המגמה הזאת תוביל בסופו של דבר להיעלמותן. את מקומן יתפסו ישויות מדינתיות או אחרות שיתפקדו ברמות יציבות ואחריות שונות — מה שישפיע על היציבות באזור כולו.[43]
הם העריכו, כי "קלושים הסיכויים שסוריה ועיראק יצליחו לחזור למה שהיו בעבר — בעיקר משום שלא היה באמת לאום עיראקי או לאום סורי".[44] ארנון סופר אף חזה חזון אפוקליפטי למזרח התיכון:
אם עד [שנת] 2013 עדיין נדמה היה שהזעזועים של האביב הערבי ילכו פחות או יותר על פי קווי המתאר של גבולות מדינות הלאום, הרי ב־2014 ראינו שהקווים האלה קרסו כליל, והמזרח התיכון נכנס לסחרור אשר מהר מאוד יחזיר אותו אחורנית לפחות 150 שנה ובכמה תחומים אולי אף לימים של ראשית האסלאם. לא יהיה מי שיבלום את הכוחות הסוניים הקיצוניים העולים, הם ימוטטו את המשטר המלוכני בירדן, והצלחתם תדחוף לזרועותיהם גם את הבדווים הנודדים של סוריה, של ירדן, של סיני ואולי אף של ישראל. אם אכן זה יתרחש, יש לצפות שהם ימוטטו גם את יתר המשטרים בחצי האי ערב, כולל בסעודיה. מעבר להתפתחות כה דרמטית כבר קשה לדמיין מה יתרחש במזרח התיכון. אפשר שהזעזועים יתפשטו גם הלאה, לדרום טורקיה, למצרים ולישראל.[45]
עוד כתב סופר: "מתברר שההבדלים החמולתיים, השבטים, הדתיים והאזוריים בעבעו מתחת לפני השטח בכל 100 השנים שחלפו מאז הסכמי סייקס־פיקו, וכי מדינות הלאום היו למעשה אחיזת עיניים בלבד".[46] כל ההערכות המחודשות הללו הצטרפו לקולות שטענו עוד קודם לכן כי בעולם הערבי לא התפתחה מדינת־לאום כמו באירופה ובמקומות אחרים בעולם, וכי הזהויות הפרימורדיאליות המקומיות — שבטיות, משפחתיות ודתיות — נותרו על כנן. כך, למשל, בסאם טיבי טען עוד בראשית שנות ה־90 כי הזהויות השבטיות פגעו בתהליכי בניית המדינה והאומה במזרח התיכון.[47] ולבסוף, שני חוקרים פרסמו מאמר ב־2016 שחזה את קריסתן של כמה מהישויות המדיניות הערביות הקיימות כיום.[48]
מחקרים אלו, כמו גם רבים אחרים, מעידים על המעבר החד של המחקר המזרח־תיכוני מ"תזת היציבות" ל"תזת הטלטלה". במידה רבה, המחקר המזרח־תיכוני חזר לגל הראשון של מחקרים של שנות ה־60 וה־70 של המאה ה־20, שראו במדינות שהוקמו לאחר מלחמת העולם הראשונה "ישויות מלאכותיות נטולות לגיטימציה" שבמוקדם או במאוחר, תלוי בהיקף הנפט שיש להן או בעוצמת התמיכה של אחת המעצמות הגדולות, יתמוטטו. אירועי האביב הערבי, ובמיוחד תוצאותיו, נתפסו אפוא כ"תיקון" של אנכרוניזם היסטורי. גם מא'מון אל־פנדי סבר שהמזרח התיכון כולל כמה וכמה מדינות כושלות שהטיפול בהן דורש "קטיעת האברים החולים" בכדי להציל את המדינה. כך, הוא טען, צריך להיעשות גם בתימן, בסוריה, בלוב, ובעוד כמה מדינות באזור.[49]
ואולם, למרות שליטתה של "תזת הטלטלה" במחקר המזרח־תיכוני של העשור האחרון, לאחרונה פורסמו כמה מחקרים העושים "סיבוב פרסה", גם אם לא מלא. לטענתם, המערכת המדינתית של המזרח התיכון לא עומדת לעבור שינוי משמעותי. כך, למשל, זרטמן הגיע למסקנה כבר ב־2017, שלמרות חוסר יציבותה "המערכת הלא־מושלמת של המזרח התיכון אינה מצויה על סף שינוי משמעותי, לא ברכיביה [כלומר במדינות עצמן] ולא בסדר האזורי ביניהם [כלומר שינויי גבולות]...".[50] לאור קיומם של שחקנים לא־מדינתיים בעלי עוצמה (כמו, למשל, חזבאללה וחמאס, לצד ראשי שבטים ואנשי דת), כמה חוקרים הציעו, עוד קודם לפרוץ האביב הערבי, את המונח "סדר פוליטי היברידי" במקום המונח המערבי "מדינות שבריריות" לתיאור מדינות חלשות ובלתי מתפקדות במזרח התיכון. לדעתם, מונח זה מדגיש את התפקיד החיובי של אלמנטים אלה בשמירת היציבות הפנימית, וזאת בניגוד לתפיסה השלילית של "המדינה השברירית".[51] כפי שנראה בהמשך, לבנון הינה דוגמה טובה לקיומו של "סדר פוליטי היברידי", לפחות לעת עתה.
ואולם, נראה כי ההכרזות על "מותה של המדינה הערבית" היו מוקדמות מדי. נכון לסוף 2020, אף מדינה ערבית לא התפרקה, ואפילו סוריה, עיראק ולבנון — המדינות הערביות הכי פחות הומוגניות מבחינה דתית־אתנית, שנראו כמועדות האולטימטיביות לקריסה — הצליחו עד כה לשמור על גבולותיהן הטריטוריאליים; לקיים מוסדות ממשל, הגם שבצורה ירודה, ואף לספק שירותים בסיסיים. ראוי להדגיש כי אף אחת מהן — למעט תימן ואזורים מסוימים בסוריה — לא הידרדרה למצב של אסון הומניטרי לאור חוסר תפקוד מוסדות הממשל המרכזי למרות התמשכותה של מלחמת האזרחים. המעורבות של המערכת הבינלאומית בניסיון לשמר את הגבולות הקיימים כדי לא לזעזע את הסדר העולמי והאזורי שיחקה, ללא ספק, תפקיד מרכזי, אולם גם לתהליכים הפנימיים היה משקל רב כפי שיתואר בפרקי קובץ זה.
המסקנה הראשונית שלנו אפוא היא שהמדינה הערבית, בהכללה, גילתה גמישות (Resilience) גבוהה מהמצופה.[52] הערכות החסר לגבי המדינה הערבית נבעו מחיבור שגוי בין העבר (יצירה של גבולות מלאכותיים) ובין ההווה (נפילת משטרים והשתלטות ארגוני אסלאם הפונדמנטליסטי על טריטוריות נרחבות). יתרה מזו, הערכות אלה התעלמו מתהליכי בניית מדינה ואומה שהתרחשו במדינות אלו במשך כמעט מאה שנה. הגם שקשה למדוד את השפעתם המדויקת של תהליכים אלה, יש להניח כי הם הותירו את רישומם וחותמם בכל המדינות.[53] עם זאת, נמצא בקובץ זה גם דעות המנוגדות לתפיסה זו.
5. מבנה הקובץ
קובץ זה עוסק במידת יציבותה של "המדינה הערבית" בעשור לאחר פרוץ אירועי האביב הערבי. הדיון בסוגיה זו יעשה בשני חתכים: נושאי ומדינתי. החלק הראשון של הקובץ עוסק בכמה סוגיות מפתח שלהן השפעה על היציבות האזורית: האם קיימת זהות אזורית ערבית קולקטיבית והאם היא משפיעה על הזהות המדינתית הפרטיקולרית? כיצד השפיעו התנועות הפונדמנטליסטיות על יציבות מדינות האזור? כיצד השפיעה נפילת מחירי הנפט החל ממחצית 2014 על היציבות הכלכלית, ולפיכך גם הפוליטית של מדינות האזור? מה התרחש בתחום הדמוגרפי מבחינת שיעורי הריבוי הטבעי של האוכלוסייה, וכיצד הגיבו שלטונות מדינות המזרח התיכון לתמורות אלו?
החלק השני של הקובץ עוסק במדינות מפתח במזרח התיכון: מה התרחש במדינות אלו? מדוע במדינות מסוימות — כמו למשל בתוניסיה — הצליחה המהפכה ליצור דגם שלטוני חדש ודמוקרטי, ואילו במדינות אחרות — כמו למשל במצרים — חזר הסדר הישן לקדמותו? מדוע מדינות מסוימות — כמו סוריה ותימן — גלשו לכדי מלחמת אזרחים עקובה מדם? מדוע וכיצד הצליחו מדינות מסוימות — כמו למשל ירדן, מרוקו וערב הסעודית — למנוע מהפכה? ומדוע האביב הערבי פסח על מדינות וישויות מסוימות — למשל, איחוד האמירויות הערביות והפלסטינים?
ניתוח כזה ילמד על המורכבות והשוני של כל מדינה, וזאת בהשוואה לניתוח הסטטיסטי — והפשטני משהו — של מדדי המדינות השבריריות שהוצגו בתחילת פרק זה. ניתוח זה ילמד גם על השוני הקיים בעולם הערבי בין מדינות חלשות וכושלות מצד אחד, ובין מדינות יציבות וחזקות מצד שני. במילים אחרות, בניגוד לתפיסה המקובלת של חולשה וכישלון — לעיתים על גבול החידלון — חלק ממדינות ערב הצליחו לבנות ולקיים ישות מדינית מתפקדת, חזקה ויציבה. משקי הנפט הערביים במפרץ הן מדינות יציבות לא רק בהשוואה למדינות ערביות אחרות, אלא בכל מדד בינלאומי. בחלקן, כלל אין אופוזיציה למשטר, אפילו לא אופוזיציה הפועלת מחוץ לגבולות המדינה. יתרה מזו, מדינות המוגדרות כחלשות או כושלות (עיראק ולבנון לדוגמה) הינן יציבות יותר ממה שמקובל להניח, וזאת בשל קיומם של תנאים ייחודיים, תולדה של התפתחות היסטורית, מצב דמוגרפי מיוחד ותרבות פוליטית.
עם הכנתו של כתב היד לדפוס, פרץ משבר מגפת הקורונה בעולם. בעת כתיבת שורות אלה מספר המתים והחולים כתוצאה מהווירוס במדינות ערב אינו גדול, במיוחד בהשוואה למדינות מערב אירופה, ארצות הברית, רוסיה ומדינות נוספות שמספר החולים ולפיכך גם המתים בהם היה ועדיין גבוה ביותר. המדינה המזרח־תיכונית היחידה שמשבר הקורונה הִכָּה בה קשות היא איראן. ואולם, גם במדינות ערב, שלא נפגעו בצורה דרמטית מהמגפה עצמה, הפגיעה הכלכלית הייתה, ועדיין, קשה ביותר עקב עצירתה כמעט מוחלטת של תעשיית התיירות, הירידה בהכנסות מייצוא נפט, הירידה בהיקף התעבורה הימית והאווירית, ירידת היקף סחר החוץ ועוד. פרק הסיכום והמסקנות יעסוק אפוא גם בהשלכות של משבר הקורונה על כלכלת מדינות המזרח התיכון, במיוחד באשר למידת יכולתן להמשיך ולמלא את תפקידן ההיסטורי באספקת מוצרי מזון ואנרגיה בסיסיים כמו גם שירותי חינוך ובריאות חינם לכלל האוכלוסייה.
[1] ראו למשל, ג'קי חוגי, "ישראל מחממת יחסים עם נסיכויות המפרץ אבל מחפשת משהו אחר", מעריב, 30 בנובמבר 2018; Aaron David Miller, "Tribes with Flags”, Foreign Policy, 27 February 2013; Charles Glass, Tribes with Flags: A Dangerous Passage through the Chaos of the Middle East (New York: Atlantic Monthly Press, 1990)
[2] Thomas Friedman, "Nations or Tribes with Flags?” New York Times, 23 March 2011
[3] Bruce Maddy-Weitzman, A Century of Arab Politics: From the Arab Revolt to the Arab Spring (Lanham: Rowman and Littlefield, 2016), p. 213
[4] I. William Zartman, "Introduction”, in Adeed Dawisha and I. William Zartman (eds.), Beyond Coercion: The Durability of the Arab State (London: Croom Helm, 1988), p. 2
[5] Daniel Lerner, The Passing of Traditional Society (Glencoe, IL: Free Press, 1958); Manfred Halpern, The Politics of Social Change in the Middle East and North Africa (Princeton: Princeton University Press, 1963); Hisham Sharabi, Nationalism and Revolution in the Arab World (London: Van Nostrad, 1966); Michael Hudson, Arab Politics: The Search for Legitimacy (New Haven: Yale University Press, 1977)
[6] Giacomo Luciani, "Introduction”, in Giacomo Luciani (ed.), The Arab State (Berkeley: The University Press of California, 1990), p. xvii [חזרה]
[7] Iliya Harik, "The Origins of the Arab State System”, in Luciani (ed.), The Arab State, p. 3
[8] Bahgat Korany, "Alien and Besieged Yet Here to Stay: The Contradictions of the Arab Territorial State”, in Ghassan Salamė (ed.), The Foundations of the Arab State, Vol. 1 (London: Croom Helm, 1987), p. 72
[9] Luciani, "Introduction”, pp. xxvii-xvix; Zartman, "Introduction”, pp. 1-2
[10] על תאוריית המדינה הרנטיירית, ראו: Hazem Beblawi, "The Rentier State in the Arab World”, in Luciani (ed.), The Arab State, pp. 98-85 ; גבריאל בן־דור ויואל גוז'נסקי, "המונרכיות הערביות: שרידות בעידן של שינוי", בתוך אלי פודה ואון וינקלר (עורכים), הגל השלישי: מחאה ומהפכה במזרח התיכון (ירושלים: כרמל, 2017), עמ' 251-249.
[11] Roel Meijer, "Citizenship, Social Pacts, Authoritarian Bargains, and the Arab Uprisings”, in Roel Meijer and Nils Butenschon (eds.), The Crisis of Citizenship in the Arab World (Leiden: E. J. Brill, 2017), pp. 67-68
[12] Nazih N. Ayubi, Over-Stating the Arab State: Politics and Society in the Middle East (London: I.B. Tauris, 1995), p. 3; pp. 447-449
[13] Eva Bellin, "The Robustness of Authoritarianism in the Middle East: Exceptionalism in Comparative Perspective”, Comparative Politics, Vol. 36, No. 2 (2004), pp. 139-157; Jason Brownlee, Authoritarianism in the Age of Democratization (Cambridge: Cambridge University Press, 2007)
[14] ראו בהקשר זה: Joel S. Migdal, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World (Princeton: Princeton University Press, 1988)
[15] יוסף קוסטינר, "לכידות המדינה הערבית — מבט היסטורי", בתוך תמר יגנס (עורכת), לכידות המדינה הערבית במבחן (תל־אביב: אוניברסיטת תל־אביב, מרכז משה דיין, 2006), עמ' 27.
[16] Michael T. Mazarr, "The Rise and Fall of the Failed-State Paradigm: Requiem for a Decade of Distraction”, Foreign Affairs, Vol. 93 (January-February 2014), pp. 114-115
[17] ראו למשל בהקשר זה: Susan E. Rice and Stewart Patrick, Index of State Weakness in the Developing World (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 2008)
[18] Robert H. Jackson, Quasi-States: Sovereignty, International Relations and the Third World (Cambridge: Cambridge University Press, 1990), pp. 5, 24; Edward Newman, "Failed States and International Order: Constructing a Post-Westphalian World”, Contemporary Security Policy, Vol. 30, No. 3 (2009), pp. 421-443
[19] I. William Zartman, "Introduction: Posing the Problem of State Collapse”, in I. William Zartman (ed.), Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority (Boulder: Lynne Rienner, 1995), pp. 5-7
[20] Meijer, "Citizenship”, p. 67
[21] ראו בהקשר זה את הספר עם הכותרת היומרנית הבאה: Seth D. Kaplan, Fixing Fragile States: A New Paradigm for Development (Westport, CT: Praeger Security International, 2008)
[22] ראו האתר של Fund For Peace [https://fundforpeace.org].
[23] Charles T. Call, "The Fallacy of the 'Failed State’”, Third World Quarterly, Vol. 29, No. 8 (2008), pp. 1491-1507; Adam Roberts, "Fragile States: A Concept with History”, in Philip Lewis and Helen Wallace (eds.), Rethinking State Fragility (London: The British Academy, 2015), pp. 34-36
[24] המונח בערבית לתיאור המדינה הכושלת הוא דולה פאשלה. ראו למשל: מוחמד אל־סמאכ, "מאד'א יעני אן תכון מואטנן פי דולה פאשלה", אל־נהאר, 3 בספטמבר 2016; נסים ח'ורי, "מפהום אל־דולה אל־פאשלה כיפ נשא' ותטור... ולמאד'א הנאכ 20 דולה ערביה ינטבק עליהא אל־תצויף? ומא הי?", רא'י אל־יום, 4 במרס 2018. אנו מודים לד"ר אלעד גלעדי על שהפנה אותנו למאמרים אלה.
[25] ראו על כך: Michael T. Mazarr, "The Rise and Fall of the Failed-State Paradigm: Requiem for a Decade of Distraction”, Foreign Affairs, Vol. 93 (January-February 2014), pp. 114-121
[26] על הקריסה הכלכלית של סוריה, ראו: The New York Times, 15 June 2020
[27] Vision of Humanity [http://visionofhumanity.org/indexes/global-peace-index]. יש לשים לב כי הדירוג של שני המדדים הוא הפוך. במדד השלום המדינות העומדות בראש הדירוג זוכות למספר נמוך, ואילו במדד קרן השלום המדינות הלא־יציבות מקבלות מספר נמוך.
[28] Elizabeth A. Stanton, The Human Development Index: A History, PERI Working Papers Series, No. 127 (Amherst, MA: February 2007)
[29] במדד זה המדינה הראשונה היא בעלת רמת הפיתוח האנושי הגבוהה ביותר והאחרונה בעלת הרמה הנמוכה ביותר.
[30] United Nations Development Programme, Human Development Report-2019, pp. 308-311, table 1
[31] Anthony H. Cordesman, "The Greater Middle East: From the 'Arab Spring’ to the 'Axis of the Failed States”, Center for Strategic and International Studies (CSIS), 26 August 2020
[32] לגבי ההגדרות, ראו: Robert I. Rothberg, "The Failure and Collapse of Nation-States: Breakdown, Prevention, and Repair”, in Robert I. Rothberg (ed.), When States Fail: Causes and Consequences (Princeton: Princeton University Press, 2004), pp. 3-10; Mehran Kemrava, "Weak States in the Middle East”, in Mehran Kemrava (ed.), Fragile Politics: Weak States in the Greater Middle East (Oxford: Oxford University Press, 2016), pp. 5-7; יואל גוז'נסקי ואמיר קוליק, "כשלון מדינתי והשלכותיו על הסביבה האסטרטגית של ישראל", עדכן אסטרטגי, כרך 13, גיליון 2 (אוגוסט 2010), עמ' 46-33.
[33] קובי מיכאל ויואל גוז'נסקי, המרחב הערבי בנתיב הכישלון המדינתי (תל־אביב: המכון למחקרי ביטחון לאומי, 2016), עמ' 21.
[34] Rothberg, "The Failure and Collapse of Nation-States”, pp. 9-10
[35] Kemrava, "Weak States in the Middle East”, pp. 10-11
[36] שם, עמ' 13-12.
[37] Roberts, "Fragile States: A Concept with History”, p. 27
[38] שם, עמ' 30.
[39] ראו למשל: Itamar Rabinovich, "The End of Sykes-Picot? Reflections on the Prospects of the Arab State System”, Middle East Memo, No. 32 (Washington, D.C.: Brookings Institute, February 2014)
[40] עוזי רבי, בחזרה לעתיד: המזרח התיכון בצל 'האביב הערבי' (תל־אביב: רסלינג, 2016), עמ' 74-47.
[41] Marina Ottaway, "Learning from Sykes-Picot” (Washington, D.C.: Wilson Center, November 2015)
[42] Bruce Maddy-Weitzman and Asher Susser, "State Cohesion in the Middle East: Historical and Contemporary Perspectives”, in Brendon Friedman and Bruce Maddy-Weitzman (eds.), Inglorious Revolutions: State Cohesion in the Middle East after the Arab Spring (Tel Aviv: Tel Aviv University, The Moshe Dayan Center, 2014), p. 32 [חזרה]
[43] מיכאל וג'וז'נסקי, המרחב הערבי בנתיב הכישלון המדינתי, עמ' 127.
[44] שם, עמ' 130.
[45] ארנון סופר, "עוברים כל גבול: על גבולות במזרח התיכון מסייקס־פיקו לאביב הערבי", מערכות, מס' 457 (אוקטובר 2014), עמ' 10–14.
[46] שם.
[47] Bassam Tibi, "Old Tribes and Imposed Nation-States in the Modern Middle East”, in Philip S. Khoury and Joseph Kostiner (eds.), Tribes and State Formation in the Middle East (Berkeley: University Press of California, 1990), pp. 127-152
[48] Ariel I. Ahram and Ellen Lust, "The Decline and Fall of the Arab State”, Survival, Vol. 58 (April-May 2016), pp. 7-34
[49] מא'מון אל־פנדי, "כם דולה פאשלה יסתועב אל־אקלים", אל־שרק אל־אוסט, 20 באוקטובר 2014. המחבר משתמש בכמה מונחים לתאר מדינות כושלות (פאשלה, מעתלה, מח'וח'ה). אנו מודים לד"ר אלעד גלעדי על שהפנה אותנו למאמר זה
[50] I. William Zartman, "States, Boundaries and Sovereignty in the Middle East: Unsteady but Unchanging”, International Affairs, Vol. 93 (2017), pp. 947-948 ראו גם: Louise Fowcett, "State and Sovereignty in the Middle East: Myths and Realities”, International Affairs, Vol. 93 (2017), pp. 789-807
[51] Volker Boege, M. Anne Brown and Kevin P. Clements, "Hybrid Political Orders, Not Fragile States”, Peace Review: A Journal of Social Justice, Vol. 21, No. 1 (2009), pp. 13-21
[52] Raffaella A. Del-Sarto, "Contentious Borders in the Middle East and North Africa: Context and Concepts”, International Affairs, Vol. 93, No. 4 (2017), p. 771
[53] ראו למשל את הניסיון למדוד את השפעת לוח החגים על הזהות בשש מדינות ערביות: מצרים, סוריה, ירדן, ערב הסעודית, לבנון ועיראק: Elie Podeh, The Politics of National Celebrations in the Arab Middle East (Cambridge: Cambridge University Press, 2011); Elie Podeh, "Celebrating Continuity: The Role of State Holidays in Syria, 1918-2010”, British Journal of Middle East Studies, Vol. 40 (2013), pp. 428-456
- לשמור רשימת מועדפים משלך
- לקבל המלצות קריאה אישיות
- לדעת על ספרים חדשים ומבצעים
- לשמור רשימת מועדפים משלך
- לקבל המלצות קריאה אישיות
- לדעת על ספרים חדשים ומבצעים
