מן המעמקים

1. השלכות השינויים שהתרחשו בדיפלומטיה במישור הבינלאומי במחצית השנייה של המאה העשרים

 

כשם שהעיסוק האנושי לסוגיו בתחום החברתי הרחב ידע במהלך ההיסטוריה שינויים שעיצבו את אמצעי הפעולה ואת מטרותיה, כך התרחשו במרוצת הזמן, וביתר שאת במהלך המאה העשרים, שינויים רבי משמעות גם בשורת המאפיינים המייחדים את תחום העיסוק הדיפלומטי. אבא אבן, דיפלומט דגול ומדינאי רב-זכויות, מציין בפרק המבוא של ספרו המונומנטלי 'הדיפלומטיה החדשה', לאמור: 'ספר על היחסים הבינלאומיים, אילו נכתב בשנת 1940, לא היה כולל את המונחים הבאים: מלחמה גרעינית, דטאנט, או'ם, נאט'ו, ברית ורשה, הקהילה האירופית, הארגון לאחדות אפריקה, סיוע חוץ, העולם השלישי, יחסי צפון-דרום, אופ'ק, טילים גרעיניים בין-יבשתיים, הרס הדדי מובטח וכן שורה נוספת של מונחים המשקפים תופעות ומבנים מדיניים כאלה שקיומם נודע רק במהלך המחצית השנייה של המאה העשרים. בתחילת שנות הארבעים של המאה הקודמת נושא 'זכויות האדם' המעסיק כיום את החברה הפוליטית בת-זמננו כבעיה חשובה ביותר לא היה אז אלא נושא המעורר תשומת לב והתייחסות מועטה; המרחב המדיני האירופי הוא ששימש כתחום מועדף של הפעילות הדיפלומטית הבינלאומית, שעה שארצות הברית הייתה נושאו של פרק (דיפלומטי) שולי, המדגיש את התבדלותה משאר העולם'.

 

אבן מעיר, שהשינויים שהתרחשו במהלך דור אחד בלבד – המחצית השנייה של המאה העשרים – גרמו למהפך ב'חיזיון היחסים הבינלאומיים'. בדרכו אל המסקנה הזאת הוא מציין שהמהפך האמור מתבטא בכך ש'המשא ומתן, אשר בעבר היה מוגן תחת מעטה של חשאיות', כיום הוא 'חשוף לביקורת הציבור ולדיון פומבי'. נוסף על כך, כיום 'עימותים בינלאומיים ומבצעים צבאיים המועברים במישרין לביתו של הצופה דרך מסכי הטלוויזיה מהווים מקור לא אכזב להשפעה גדולה על דעת הקהל'. לפיכך 'להתמוטטות החשאיות (שהייתה בעבר ממאפייניה המובהקים של הדיפלומטיה) יש השפעה מהפכנית – ובסיכומו של דבר אף מגבילה – על החתירה לחתימת הסכמים (המהווה מטרה מובהקת של הפעולה הדיפלומטית)'.[4]

 

אולם השינויים שהתחוללו בחומרים המרכיבים את הדיפלומטיה אינם מאפיינים את המאה העשרים בלבד. אלה התרחשו מדי פעם בפעם לאורך ההיסטוריה ולאו דווקא בלבדית בהקשר של הדיפלומטיה, הנתפסת כהתלכדות התופעות המאפיינות את תחום היחסים הבינלאומיים.

 

בעניין זה יש לציין עוד, שמלחמת העולם השנייה החזירה לסדר היום של החיים הבינלאומיים נוסחה של פעילות שהייתה בשימוש גם בעבר אולם באופן ספורדי בלבד, ומעתה ואילך ובמשך עשורים אחדים היא תיחשב למסגרת ההולמת ביותר לניסיונות למצוא פתרונות לבעיות ולסכסוכים מן הבוערים ביותר של הזמן הזה – ועידות הפסגה (Summit Conference).

 

זמן קצר לאחר סיום מלחמת העולם השנייה החריפו היחסים בין מרכיבי הקואליציה שלחמה בנאצים, ובנות הברית של אתמול היו ליריבות של היום. בפרק זמן זה המעצמות, בעיקר המערביות, העדיפו את השימוש בדיפלומטיה אישית על פני דרכי פעולה אחרות. אלא שהנטייה להשתמש יותר ויותר בשירותיהם של שליחים אישיים, העוקפים את צינורות הקשר הקבועים הקיימים בין המדינות, סופה שגרמה ללידתן של תהיות בדבר התועלת המתמשכת שבשימוש בכלים של הדיפלומטיה המסורתית.

 

השליחות לפריס שהוטלה ב-22 באוקטובר 1962 על מזכיר המדינה לשעבר של ארצות הברית, דין אצ'יסון (Dean Acheson), מדגימה בדרך שאין טובה ממנה את הבעייתיות המורכבת החבויה בסוג כזה של פעילות דיפלומטית.

 

אצ'יסון הגיע לנמל התעופה 'Le Bourget' בעילום שם, ומשם הסיעה אותו ואת מלווהו, איש הסוכנות המרכזית לביון (CIA) בפריס, מכונית שלא נשאה סימן היכר של מוסד ממלכתי כלשהו לקרן רחוב מול ארמון הנשיאות, ארמון האליזה. תוך מבטים חטופים שהופנו לכל עבר כדי לוודא שאין בקרבת מקום איש המזהה אותם, נכנסו השניים לארמון מבעד פתח צדדי ועברו בחדרים ובמסדרונות שהיו פונקציונליים יותר משהיו מרשימים. מקץ דקות אחדות הוכנס אצ'יסון למשרדו הפרטי של הנשיא דה-גול, אשר קידם את אורחו בברכה נימוסית וציין עד כמה הוא מעריך את הכבוד שחלק לו הנשיא קנדי בשיגורו אליו שליח רם מעלה שכזה.

 

מה הייתה הסיבה שהשליחות הסודית הזאת הוטלה על מזכיר המדינה לשעבר של ארצות הברית? יש לזכור שהאירוע התרחש בזמן שברית המועצות הציבה בשטחה של קובה טילים בליסטיים שטווח פגיעתם הגיע למרכזים צפופי אוכלוסין באמריקה, והנשיא קנדי היה נחוש בדעתו לסלק את האיום הישיר הזה על ביטחונה של ארצות הברית. הוא גמר אומר שלא להשלים עם הסגת הגבול הסובייטית, והצי האמריקני עמד לקבל פקודה ליירט ספינות סובייטיות העושות את דרכן לקובה. מאחר שהתנגשות אפשרית בין הכוחות האמריקניים לסובייטים נשאה בחובה את הסיכון הבלתי נמנע של התלקחות גרעינית, רצה הנשיא קנדי להבטיח תחילה שבנות בריתה האירופיות של ארצות הברית, לרבות צרפת, תעמודנה לצדו בשעת מבחן זה. היה ברור ששליחותו של אצ'יסון אל דה-גול צריכה להישאר סודית עד שיתברר מהו יחסה של צרפת ליזמתה של ארצות הברית.

 

בפירוש המלווה את סיפור המעשה מבהיר אבא אבן שמדובר ב'דוגמה של דיפלומטיה פעילה בהתגלמותה', ומבחינה מסוימת אף בדיפלומטיה 'מסורתית עד למאוד'. הרי התופעה של 'שליח מיוחד הנושא אגרות בין שליטים ריבוניים הייתה מאז ימי קדם כלי תקשורת רגיל שממשלות השתמשו בו'. אלא ששליחותו של דין אצ'יסון נשאה גם מאפיינים מובהקים של המאה העשרים, והבולט שבהם הוא 'מהירות הזימון' למילוי השליחות, שהייתה פתאומית עד כדי כך שהשליח אף 'לא הספיק להצטייד בבגדים להחלפה, במזומנים או בדרכון לפני שהוחש לנמל התעופה מפגישה עם קנדי בבית הלבן'. מאפיינים חדשניים נוספים של השליחות הזאת היו 'אמצעי הזהירות הקפדניים שצריך היה לנקוט כדי להתחמק מעיני התקשורת'. יתרה מזו, ואין זה דבר של מה בכך, 'השגרירים הקבועים של שתי המדינות לא היו מעורבים בזימון הפגישה', אף לא היו מודעים לקיומה וממילא לא שותפו בהכנות לקראתה ובמהלכה. דרך הפעולה הזאת, שעל פיה הריבון נוטל לידיו את הסמכות ומטפל אישית ובמישרין בבעיה שהוא מחשיבה במיוחד, חושפת מגרעת בדיפלומטיה המודרנית, שתהיה ממאירה אם ההתעלמות מן הדרג המקצועי, הגורמת תחושה חריפה של אי-נוחות ואף השפלה ופוגעת פגיעה אנושה בסדרי הנוהל הדיפלומטי התקני, תהפוך לשיטה.[5]

 

המקרה של המשימה שהופקדה בידי דין אצ'יסון לא היה אלא אחד מיני מקרים דומים רבים שהתרחשו במחצית השנייה של המאה העשרים. אחד המקרים המוכרים יותר קשור בשמו של שר החוץ משה דיין, אשר בשנת 1977 נסע מחופָּשׂ למרוקו למטרת פגישה חשאית עם חסן תוהאמי, שליחו של נשיא מצרים אנואר סאדאת, וההבנות המקדימות ששני האישים הגיעו אליהן הניחו את הצעדים הראשונים לקראת השגתו של הסכם השלום בין ישראל למצרים.

 

אפשר אפוא להקדים ולומר שחילופי מצבים ושינויים שהתרחשו במהלך ההיסטוריה השאירו את רישומם על היבט כזה או אחר של הדיפלומטיה, וכך גם החילופין והשינויים שהיו במחצית השנייה של המאה הקודמת גרמו להשלכות על התחום הדיפלומטי, והן נתפסות כדרמטיות מאוד.

 

הדיון שלפנינו לא יעסוק בבירור הדיפלומטיה במובנו המקיף והכולל של המונח, אלא בהיבט אחד בלבד, או בסוג מסוים בלבד המוגדר כהלכה, של הפעילות הדיפלומטית. אולם קודם שנגדיר את מהותו של ההיבט הזה או את תוכני הסוג הזה של דיפלומטיה, נבחן את הגדרתה של הדיפלומטיה במובנו רב-הממדים של המושג.

 

ככל שייראה הדבר מוזר, עובדה היא שההגדרות בטובי המקורות של מונח רב-מוניטין כמו מונח הדיפלומטיה נבדלות האחת מרעותה.

 

על פי 'אנציקלופדיה בריטניקה' מקור המילה 'דיפלומטיה' הוא יווני, והיא הפכה בתיווכה של השפה הצרפתית למונח בעל המשמעות הידועה והמקובלת כיום. היא מורכבת מן הסיומת ma שפירושה אובייקט או חפץ, ומן המילה diplo שפירושה מכופף (מקופל), אולי משום שהדיפלומטים מאז ומעולם הואמנו באמצעותו של 'מסמך מקופל', והיא מסמלת 'את השיטה המקובלת של הדיון בתחום הבינלאומי או את האמנות לנהל את היחסים הבינלאומיים, באמצעות משא ומתן יותר מכל דבר אחר'. לשם הבהרתה של ההגדרה, האנציקלופדיה מוסיפה הסבר ולפיו 'היסטורית, פירושה (של הדיפלומטיה) היא ניהולם של היחסים הרשמיים בין מדינות ריבוניות, כאשר בהקשר זה מתכוונים ליחסים בילטרליים. אף על פי כן במהלך המאה העשרים היקפו של מונח הדיפלומטיה התרחב, ומאז כלולים בה מרכיבים חדשים כמו מפגשי פסגה וצורות אחרות של ועידות בינלאומיות, דיפלומטיה ציבורית ופרלמנטרית, פעילות בינלאומית של ישויות על- ותת-לאומיות, דיפלומטיה בלתי רשמית של גופים לא ממשלתיים ופעילותם של פקידי הארגונים הבינלאומיים'.[6]

 

בשונה מכך, לפי ה'אנציקלופדיה אמריקנה' דיפלומטיה פירושה 'הנהלים והתהליכים המשמשים בניהול משא ומתן המנוהל בדרך כלל בידי מדינות ריבוניות לשם השגת הסכמים'. אולם ההגדרה הזאת, שהיא חד משמעית כל כך, מסויגת בהמשך, כאשר נטען לעומתה כי 'למושג הדיפלומטיה נלווית שורה של מובנים שונים', ואלה משמשים את צורכי כל מי שכותב או מדבר כטוב בעיניו, כדוגמת המונחים 'מדיניות חוץ', 'יחסים בינלאומיים' ואף 'טקט'. עם זאת, מה שמשמעותי יותר אפילו מן התרגיל הסמנטי המתואר במשפט הקודם חבוי בהבהרה המוזרה הגורסת כי 'מידה ניכרת של בלבול נובעת מן המגמה לזהות דיפלומטיה עם אחדים מן התפקידים הרבים המוטלים על השגרירים, כמו תעמולה, ריגול וניהולו של צוות גדול, אף שחלק גדול (מעובדי השגרירות) אינו שותף בנהלים ובהליכי המשא ומתן'. על מנת למנוע כל ספק לגבי המשמעות של מה שנטען קודם מובהר ש'התעמולה, הלחץ הכלכלי והריגול – בכוחם לחזק או להחליש את עמדותיו של דיפלומט השרוי בהליך של משא ומתן, אולם המרכיבים הללו אינם שייכים לתהליך הדיפלומטי'.[7]

 

האנציקלופדיה 'Larousse' לעומת זאת מגדירה דיפלומטיה בתור 'מדע האומנות המסדיר את (מבנה) היחסים הבינלאומיים; הפעולה והאומנות לייצג את מדינתך באומה זרה ובמסגרת משאים ומתנים בינלאומיים; תפקידם והקריירה של אלה המיישמים את פעילות הייצוג; הקורפוס המורכב מסך כל אנשי המקצוע הללו'.[8]

 

ואולם לפי בנימין אקצין, פרופסור ישראלי למדע המדינה, המונח דיפלומטיה משמש 'לציין את מעגל האנשים העוסקים בפנים המדינה או בנכר ביחסי החוץ של מדינותיהם וכנציגיהן המוכרים; את מכלול הפעולות שבו עוסקים מדינות וסוכניהן במהלך המגעים והמשא ומתן עם גורמי חוץ; ותוך הרחבת השימוש במונח […] את כל אותן שיטות העבודה וצורות ההתנהגות של בני אדם ומוסדותיהם כלפי אחרים, אשר בדומה למגעים המסורתיים בין מדינות, דורשות תחכום מעודן (finesse)'.[9]

 

בלי להתעמק בניתוח השוואתי של ההגדרות שהבאנו, ניתן לסכם ולומר, שבשימושיה המגוונים הנהוגים, דיפלומטיה מציינת:

 

א) אובייקט, למשל טיפוח היחסים בין מדינות ריבוניות או בין גורמים זרים ובינם לבין עצמם;

 

ב) שיטה, למשל משא ומתן, ועידה בעלת ייעוד ורמה שונים ויחסי ציבור;

 

ג) גישה או דרך של התייחסות, בדומה למונחfinesse  שטבע פרופ' אקצין או מה שמתואר בלשון המדוברת כהתנהגות ראויה, 'דיפלומטית';

 

ד) מקצוע, כלומר דיפלומט הוא מי שהוכשר מקצועית והוסמך על ידי ממשלתו לקדם את יחסיה הבינלאומיים של המדינה ולייצגה בנכר.

 

 

 

בדיון זה נעסוק בניתוח מונח הדיפלומטיה בשימושו כמקצוע, כפי שהוא מצטייר בעינינו בסוף המאה העשרים. בשלב זה, ובמיוחד במהלך העשורים האחרונים של המאה העשרים, בעקבות הדיפלומטיה האישית שראשי מדינות מרבים להשתמש בה מאז שהתחילו (ואולי צריך לומר חזרו והנהיגו) מנהיגי בנות הברית להתכנס בוועידות פסגה (טהרן, יאלטה, פוטסדם), וכן בשל הריבוי בשיגורם של שליחים אישיים שאינם משתפים את שגרירות ארצם במילוי המשימה שהופקדה בידיהם, גדל מספרם של בעלי הדעה הסבורים שהדיפלומטיה במובנה הקלסי הוכתה מכה אנושה.

 

אבא אבן אף הקדים את ציון מועד תחילתו של משבר הדיפלומטיה המקצועית ומיקם את ראשיתה של התופעה בשנים שקדמו למלחמת העולם השנייה. הוא סבר ש'בזמן שצ'רצ'יל ורוזוולט הנהיגו את ועידות הפסגה, כבודם ויעילותם של משרדי החוץ היו כבר נקובים ככברה מרוב ההתערבויות בתפקודם מצד המנהיגים הפוליטיים'. עם לשונו האירונית של המדינאי שלא זכה לכהונת המנהיג בארצו, אבן מוסיף כי 'ראשי ממשלות סברו אז כעתה, כי הם עצמם הם גאונים בדיפלומטיה מבטן ומלידה ואין הם נזקקים לאזהרות הטורדות והקפדניות מפי המומחים'. בנוגע למדיניות החוץ של ממשלות צרפת ובריטניה הגדולה לאחר מלחמת העולם הראשונה, אבן החזיק בדעה שאלה 'חטאו בהזנחת הדיפלומטיה המקצועית', והוסיף כי 'הנוהג של עקיפת משרדי החוץ והעדפת דעות קדומות על פני מודיעין מהשטח עורר ביקורת צנועה בלבד ועודנו משמש חלק מן ההווי הדמוקרטי בענייני חוץ'.[10]

 

אוון ג' גלבריית (Evan G. Galbraith), שגריר ארצות הברית בצרפת (1981-1985), גילה מתחילת שליחותו הדיפלומטית בפריס שסדר יומה של שגרירותו חוגג בשיממונו, ואילולי השתמש בדמיונו הפורה למציאת דרכים למילוי משבצות הזמן הריקות מתוכן, היה מסתכן לבלות את ימיו באפס מעשה. בזיכרונותיו על שליחותו לפריס, השגריר גלבריית (שהיה מינוי פוליטי) מספר שבהתחלה היה לו מושג כללי בלבד מה הן חובותיו. הזמנים שבהם היה בנג'מין פרנקלין כשגריר בצרפת (לקראת סוף המאה ה-18) מקבל החלטות על דעתו בלבד, חלפו לבלי שוב. עם שכלול אמצעי הקשר, לא זו בלבד שוושינגטון קיבלה במרבית המקרים החלטות בעצמה, אלא שבאותה השעה היא יצרה בדרך זו תירוצים שהצדיקו את התנהגותן הסבילה של השגרירויות. 'במהלך חודשי שהותי הראשונים בפריס', ממשיך השגריר גלבריית, 'הייתי שומע פעמים רבות את ההבהרה, 'בעניין זה לא קיבלנו הדרכה או הנחייה' ולחילופין אזהרה כמו, 'מוטב שנמתין בעניין זה עד אשר מחלקת המדינה תתבטא בקשר אליו'. דרך אגב, דאגלס דילון (Douglas Dillon, השגריר שקדם לגלבריית בפריס), הזהיר אותי, בהפנותו את תשומת לבי לכך, שתפקידי השגריר הצטמצמו במידה ניכרת מאז שמחלקת המדינה […] נוהגת להעדיף את שליחותם לשטח של שליחים מיוחדים בכל פעם שמופיע על סדר היום נושא בעל עניין כלשהו (במקום להניח את הטיפול בו בידי הנציגות הדיפלומטית במקום)'.[11]

 

השאלה העיקרית העולה מן החומרים המונחים ברקמת הרקע של הדיון הזה מקורה בספקות המרחפים מעל לחישוקי מקצוע הדיפלומט בזמן הזה, לאמור: מה הם תפקידה וייעודה של הדיפלומטיה המקצועית כיום, בשים לב להופעתם של גורמים מעצבים חדשים כמו הפיתוח המדהים של אמצעי הקשר (מבחינת המהירות והדיוק של העברת החומר וגם מבחינת יכולת אבטחת התכנים), בעקבות אבדן המשמעות המגבילה שהייתה למרחקים בעבר וכן בעקבות גידולה הניכר של תופעת המעורבות האישית ברמה הפוליטית הגבוהה ביותר בניהול הדיפלומטיה הלאומית, כאשר ראשי מדינה, ראשי ממשלה ושרי חוץ נעים ונדים על פני מפת הארץ, ממזרח שמש ועד מבואו, וממלאים למעשה שליחויות דיפלומטיות?