התוכנית הכלכלית לצמצום אי-השוויון בחברה הישראלית

תמצית

בימים אלה נלחמת מדינת ישראל במספר חזיתות ובאיומים מבית ומחוץ. חטופים רבים נמצאים עדיין בשבי חמאס, דירוג האשראי שלה בירידה, הגירעון התקציבי רק עולה והשסע החברתי עמוק מתמיד, על אף ההתגייסות למלחמה. מרגע אישור התוכנית הכלכלית בשנת 1985 ועד לאוקטובר 2023, המשק הישראלי שינה פניו. ממשק ריכוזי שמנוהל בידי הממשלה הפך למשק ליברלי, תחרותי וצומח, עם תוצר לנפש של כ־51 אלף דולר, גבוה ממדינות מפותחות כמו אנגליה, צרפת וספרד. עם זאת, מדינת ישראל נמצאת בחלק העליון של מדד אי־השוויון ביחס למדינות החברות ב־OECD (מקום חמישי מהסוף). הרמה הגבוהה של אי־השוויון פוגעת באמון השברירי שבין חלקי החברה הישראלית, מזיקה לסולידריות וללכידות החברתית ומקצינה את השבטיות הישראלית שממילא מייצרת מבנה פוליטי של התנגשות במקום של שיתוף פעולה.

מחקרים משני העשורים האחרונים מעידים כי כאשר אי־השוויון הכלכלי במדינה גדל, חלה ירידה בהשתתפות הפוליטית של אזרחיה המשתייכים לתחתית טבלאות השכר. במחקר השוואתי שבדק נתונים ממדינות דמוקרטיות מערביות נמצא שככל שאי־השוויון הכלכלי בתוך המדינה עולה, התעניינות האזרחים בפוליטיקה יורדת ובתוך כך תדירות השיחות בנושאים פוליטיים, והחמור מכול, שיעור ההשתתפות בבחירות, בקרב מקבלי השכר הנמוך, יורד.¹ נוסף על כך, מחקר של וילקינסון ופיקט מצא כי אי־שוויון גדול מדי מייצר תחושות של השפלה בקרב מי שנמצא נמוך במדדים חברתיים כלכליים, ותחושה זו עלולה להיות מנוע רב עוצמה לרצון בנקמה, ולאובדן האמון במוסדות השלטון ובאזרחים שמצבם טוב יותר.² ישנה סברה כי תופעות אלה בישראל השפיעו על הפוליטיקה הישראלית באופן מתון יותר ולא הובילו לשינויים גדולים. ייתכן שזה כך משום שאחת מהתגובות לשינויים הכלכליים של שנות ה־80 היא יצירת מגזריים בעלי לובי חזק הנהנים ממנגנונים ייחודיים לצמצום מקומי של השלכות העלייה באי־השוויון, ומונעים את צמצומו ברמה הלאומית.³

להערכתנו, הרמה הגבוהה של אי־השוויון בישראל אינה מאפשרת זה מכבר לתמוך בדמוקרטיה מתפקדת. משום כך אנו מייחסים חשיבות רבה לטיפול באי־השוויון בעשור הבא, באופן דומה לזה שבו פעלו הממשלות השונות, משנת 1985, להפיכת המשק הישראלי לליברלי, פתוח ותחרותי. להבנתנו, תוכנית לצמצום אי־השוויון צריכה להיות המפעל כלכלי־חברתי המרכזי והגדול ביותר של מדינת ישראל בעשור הקרוב.

חיבור זה מציג מתווה כולל וממוקד לצמצום אי־השוויון בישראל, ובכלל זה את השינויים המבניים במערכות השונות הנדרשים למען השגת תכלית זו. לא מדובר בהקצאת תקציבים דווקא, אלא בשינוי מבני במספר מערכות מרכזיות.

שני עקרונות יסוד מנחים חיבור זה: האחד, ביזור סמכויות שלטוניות של הממשל אל גורמים שלטוניים הקרובים יותר אל אזרחי המדינה, ושמכירים את צורכיהם היום־יומיים טוב יותר. שיטה זו הוכחה במקומות רבים בעולם כמקדמת את היעילות של מוסדות השלטון, מעודדת השתתפות פוליטית רחבה יותר, ויוצרת מתאם רחב יותר בין רצונות האזרחים ומדיניות הממשלה. השני, צמיחה כלכלית מכלילה שמכוונת להשגת מטרות החורגות מהגדלת התוצר, ועוסקת בחלוקה הוגנת יותר של פירות הצמיחה וקידום כלכלה מקיימת.

חברה שבה נמוך אי־השוויון החברתי־כלכלי, מאופיינת ברמת אמון גבוהה יותר במוסדות השלטוניים, פועלת מתוך עצמה להפחית את השסעים הקיימים בה, ובתוך כך מאפשרת לפרטים וקבוצות נגישות גדולה יותר לשדה הציבורי והפוליטי. מהלכים מערכתיים ברוח זו יובילו בהכרח להחלשת המצב כיום, שבו פרטים וקבוצות השבויים סקטוריאלית נשלטים באמצעות כוחות הפועלים לשמר את מעמדם הנחות, וזאת במטרה לחזק את התלות הפוליטית בהם. מוביליות כלכלית חברתית תוביל למוביליות ציבורית ופוליטית, תחליש את המערכת הסקטוריאלית ותחזק את הדמוקרטיה הישראלית.

תחומי הממשל המשפיעים ביותר על המוביליות הכלכלית הם מבנה השלטון המקומי, תכנון תשתיות, חינוך והשכלה גבוהה ובריאות. פעולה מסונכרנת בתחומים אלה תביא לצמיחה כלכלית מכלילה – כזו המשיגה צמיחה כלכלית יציבה לאורך זמן, מתפזרת באופן הוגן יותר בין קבוצות ופרטים בחברה ומקטינה את הקיטוב החברתי המאיים לפגוע קשות בחוסנה של החברה הישראלית. בהמשך יוצג בחיבור זה הרקע ההיסטורי לסוגיית אי־השוויון הכלכלי בישראל, כמו גם פירוט הגורמים לאי־השוויון והמלצות מערכתיות בכל אחד מהתחומים הנידונים. עיקרי ההמלצות מובאים להלן.

אזוריות

• הבנָיָה מחודשת של רובדי הממשל בישראל והקמת רובד שלטוני אזורי חדש. חלוקת סמכויות בין שלושת רובדי השלטון החדשים: השלטוני ממשלתי, השלטוני אזורי והשלטוני המקומי.
• הקמת גוף דמוקרטי לראשות כל אזור, וקידום תהליכי משילות משולבת לקידום הסכמות בין מוסדות שלטון וגופים אזרחיים.
• קידום שיתופי פעולה וולונטריים בין רשויות מקומיות בתוך כל אזור, וללא איחוד רשויות כפוי.
  תשתיות
• שינוי יעדי פיזור האוכלוסייה כדי ליצור לפחות שלושה "מרחבים תפקודיים" גדולים בישראל, המסוגלים לספק רמת שירותים דומה לזו של מטרופולין תל אביב.
• העברת סמכויות התכנון לרובד האזורי, וקידום תכנון תשתיות מתוך תפישה של תכנון כוללני – התכנון ככלי ליצירת פתרונות וביקושים בכל רובדי החיים.
• חיזוק משמעותי של התחבורה הציבורית הפנים אזורית לצד מסילות רכבת מהירות בין מטרופולינים, וקידום הבטיחות בכבישים.

חינוך

• העברת האחריות על הפעלת מוסדות חינוך ממשרד החינוך הארצי אל הרשויות המקומיות (בדומה לחינוך העל־יסודי), תוך הגברת הגמישות הניהולית של בתי הספר. ברשויות קטנות וחלשות יש להעביר סמכויות באופן מדורג, תחילה לרשתות חינוך גדולות ומפוקחות ולסיים העברת הסמכויות לרשות לאחר הבראתה.
• קביעת מדדים חדשים להישגים בחינוך שלוקחים בחשבון רקע חברתי־כלכלי, מקום מגורים, מיצוי הזדמנויות בחינוך הלא פורמלי לצד מבחני הבגרות והמבחנים הבין לאומיים.
• הקמת מרכזי לימוד אזוריים המבוססים על יתרון הגודל בתחומי לימוד הדורשים משאבים רבים וגישה לתחומים ייחודיים המחייבים מומחיות גבוהה, כגון בתי ספר למדעים, חללי אומנות, בתי ספר לספורט.
• קידום איכות כוח האדם בחינוך באמצעות העברת האחריות על הכשרת מורים אל בתי הספר ומרכזי הלימוד האזוריים.
• להחיל חינוך ממלכתי חינם וחובה מגיל שנתיים.
• הגדלת תקציב תנועות הנוער וחיזוק פעילותן ביישובים, ובשכונות, מוחלשים.
• התאמת תנאי הקבלה לאוניברסיטאות בחוגים נבחרים לסטודנטים בעלי רקע חברתי־כלכלי נמוך.
• התאמת מערכות החינוך האזוריות לתחומי ההתמחות המבוססים על הנכסים ומנועי הצמיחה האזוריים

בריאות

• קביעת יעדים ומנגנוני מדידה למיגור האי־שוויון בבריאות בעשור הקרוב, באמצעות מדדים אחידים בכל מערכת הבריאות, כולל מדדים חברתיים ודמוגרפיים בקופות החולים, והגברת השקיפות באמצעות מיסוד חובת דיווח על הקצאת משאבי המערכת. 
• נקיטת מהלכים משמעותיים לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית ונקיטת צעדים לריסון מערכת הבריאות במימון פרטי.
• מיסוד תחום הבריאות בשלטון המקומי ובאשכולות אזוריים על ידי הקמת יחידות בריאות אזוריות, ותקצוב צוותים מחוזיים בין משרדיים להתמודדות משותפת עם אתגרים לאומיים כגון חיזוק החוסן הקהילתי, הפגת הבדידות וקידום הבריאות בקרב ילדים ובני נוער.
• חיזוק האוניברסליות של מערכת הבריאות באמצעות שילוב מדד חברתי־כלכלי בנוסחאות התשלום הקבוע לקופה (נוסחאות הקפיטציה) – תשלום קבוע לפי אדם ולא לפי שירות – והרחבת רובד הביטוח הבסיסי.
• פיתוח מענים ייחודיים ורב מערכתיים לאנשים החיים בעוני דרך הטמעת פרקטיקה מודעת עוני, והתאמת המערכת לאוכלוסיות עם רמת פגיעות גבוהה.
• אימוץ גישה ממשלתית בין משרדית של 'בריאות בכל מדיניות' לקידום התנהגות בריאה, טיפול בגורמים החברתיים־כלכליים והבעיות בתחומי התשתית הפיזית המשפיעים על בריאות.
• חיזוק מערך הרפואה המונעת – טיפות חלב, אחיות בריאות בבתי הספר – והעלאת המודעות לסוגיות הנוגעות לאורח חיים בריא.