מבוא
עניינו של הספר הזה הוא תופעת המדינה הכושלת במרחב הערבי. כדי לעמוד על המשמעויות המערכתיות והמרחביות של התופעה, שהתפשטה במרחב הערבי והתעצמה בעקבות הטלטלה הערבית הנמצאת כבר בשנתה החמישית, אנחנו מסתייעים בתשתית התיאורטית והאמפירית הקיימת בספרות המקצועית הרלוונטית לנושא וכן בתשתית מושגית שגובשה במיוחד לקראת כתיבת העבודה הזאת. על בסיס התשתית התיאורטית אנחנו מצביעים על המגמות האפשריות בהתפתחות התופעה ומנתחים את השפעותיה על המרחב בכלל ועל ישראל בפרט.
תופעת המדינה הכושלת אינה חדשה. מדינות כושלות התקיימו במרחב הערבי עוד לפני הטלטלה הערבית, אלא שבעקבות הטלטלה הזאת החריף עד מאוד מצבן של המדינות שהיו בדרגות שונות של כשל מדינתי. הטלטלה הערבית קיעקעה את ההיגיון הגיאו־פוליטי המסדר של המרחב הערבי - שנשען על מדינות שאורגנו על בסיס המודל של מדינת הלאום - הכולל שלטון מרכזי סמכותי וגבולות ברורים. כמה מהן, כמו תימן, לוב וסוריה, כבר לא קיימות במתכונת של מדינות קוהרנטיות עם שלטון מרכזי המסוגל לממש ריבונות ברוב חלקי המדינה. המדינות האלה הפכו לזירות עימות אלימות ומדממות. חולשת השלטון המרכזי הובילה להתרחבות אזורי הספר ולטשטוש הגבולות - התפתחות שהקלה על ארגוני ג'האד ועל גורמים זרים לחדור לתחומי המדינות האלה, להתבסס בהן צבאית ופוליטית, לגייס תמיכה מקומית וכך לקרוא תיגר על השלטון המרכזי ולערער בשיטתיות את המבנה המדינתי.
לשינויים האלה יש השפעות ניכרות גם על המערכת הבינלאומית: הם מערערים את הביטחון ומעמיקים את השסעים בין המעצמות (למשל בין ארה"ב לרוסיה בעקבות פעולות נאט"ו בלוב ובעקבות ההתערבות הרוסית במשבר בסוריה) ובין המעצמות לבין בנות חסותן באזור (המשברים ביחסי ארה"ב-מצרים וארה"ב-ערב הסעודית הם דוגמאות בולטות לכך), והם יוצרים גלי הדף ברמות החברתית, הכלכלית והפוליטית כתוצאה ממיליוני הפליטים הנמלטים מאזורי הקרבות ומבקשים מקלט באירופה. המדינות הכושלות אינן אפוא בעיה מקומית אלא אתגר אזורי ובינלאומי בגין האי־יציבות שהן מייצאות לסביבתן הקרובה והרחוקה ומעצם הפיכתן לזירת עימות בין גורמים אזוריים ובינלאומיים.
בעקבות הסכמים שנחתמו בין המעצמות בראשית המאה הקודמת (1916) שורטטו במזרח התיכון גבולות שרירותיים שצירפו יחד קבוצות אתניות שונות, דתות יריבות ולעיתים דוברי שפות שונות בתוך מסגרות בעלות זהויות לאומיות רופפות שהתאפיינו בהיעדר התאמה בין הטריטוריה לבין האוכלוסייה. מאפיינים נוספים של היחידות המדיניות האלה היו משילות מוחלשת ומשטרים נעדרי לגיטימיות. רוב המדינות הערביות במרחב לא הצליחו במהלך שנות קיומן לעצב אתוס לאומי מגובש ומוסכם ולכן גם לא הצליחו לגשר על פני מתחים ושסעים דתיים, עדתיים ואתניים.
המתחים והשסעים הזינו תחושות תסכול והיו כר נוח להתפרצותה של מחאה שב־2011 הפכה לטלטלה אזורית גורפת. הטלטלה העצימה עוד יותר את המתחים הקיימים ובכמה מקרים הובילה לנפילת משטרים או לכרסום משמעותי בלגיטימציה שלהם. בתנאים האלה נקלעו כמה מהמדינות במרחב הערבי למלחמות אזרחים עקובות מדם שהובילו לעיתים להתפרקות מוחלטת של המבנים המדינתיים. בשונה מהרפובליקות הערביות, שמונה המונרכיות במרחב - ירדן, מרוקו, ערב הסעודית ומדינות המפרץ - הצליחו לשמור על יציבותן, אם כי גם הן, ברובן, יצירות מלאכותיות הסובלות מבעיות מבניות לא מעטות ונתונות גם הן לסכנת התמוטטות.
יש הסבורים שהטלטלה שפקדה את המרחב הערבי היא שלב מעבר היסטורי שיוביל לרפורמה ולבחינה מחדש של אופי המוסדות המדינתיים ושל מהותם במדינות ערב. על פי הראייה האופטימית הזאת, מדובר בתחילתו של תהליך תנודתי - של התקדמות ושל נסיגה - לקראת הקמתם של מוסדות דמוקרטיים וגיבוש דפוסי פעולה למוסדות האלה. תהליך הגיבוש הזה - כך לפי הגישה האופטימית - יכלול התייחסות לשאלות יסוד בנוגע לחוקה ולזכויות אדם ויביא בסופו של דבר למחיקת המורשת של השלטון הקודם וליציאתן של אותן המדינות לדרך חדשה.
עצם ההתארגנות במסגרות מדינתיות בתחילת המאה הקודמת הייתה חדשה למרחב הערבי, שאורגן עד אז במסגרות חמולתיות, שבטיות, אתניות ודתיות. כל מסגרת כזאת שאפה בדרך כלל לחיות בטריטוריה נבדלת משלה - במיוחד אם מדובר היה בקבוצת מיעוט (למשל, הדרוזים בהר הדרוזים, הנוצרים בהר הלבנון, היזידים בהר סינג'אר).
מדינות הלאום, ובמיוחד הרפובליקות הערביות, היו יציבות יחסית משום שרודנים שלטו בהן ביד ברזל. אולם הרודנים האלה לא רק הפעילו כוח גס כדי לבסס את שלטונם, אלא גם השתדלו להשיג לגיטימציה באמצעות גיבושן של אידיאולוגיות חברתיות (כמו הסוציאליזם הנאצריסטי שבמרכזו חלוקה מחדש של העושר במצרים) ושל אידיאולוגיות מדיניות (למשל, הפאן־ערביות) לצד חיזוק הרגש הלאומי. אחת הדרכים לחזק את הרגש הלאומי הייתה הניסיון להעניק לו שורשים היסטוריים. כך, למשל, ניסה שליט עיראק צדאם חוסיין ליצור את המיתוס שלפיו העם העיראקי הוא היורש של הבבלים. אולם מקורות הלגיטימציה ומנגנוני השליטה שפותחו במהלך השנים לא עמדו במבחנן של מחאת ההמונים ושל הטלטלה האזורית, ו"יצירות לאומיות" רבות מתפרקות בעת הנוכחית לרכיביהן הבסיסיים.
מגמות של גלובליזציה מואצת, קריסת בריה"מ, שהייתה גורם מייצב במערכת הבינלאומית, העמקת השסע בין השיעה לסונה בעולם הערבי ועלייתם של הארגונים הג'האדיסטיים־סלפיים, ובהם אל־קאעידה ודאע"ש, האיצו את התפוררותן של מדינות הלאום הערביות.
הפיגועים רבי הקורבנות שהתרחשו ב־11 בספטמבר 2001 על אדמת ארה"ב - לאחר רצף של פיגועי ראווה נגד מטרות אמריקניות במזרח התיכון ובאפריקה - היו נקודת מפנה בהתייחסות העולם המערבי בכלל וארה"ב בפרט לעובדה שמדינה כושלת היא לרוב בעיה בינלאומית, שכן היא הופכת ליצואנית של טרור בלתי מרוסן. בעקבות הפיגועים האלה הכריז נשיא ארה"ב, ג'ורג' בוש הבן, מלחמה נגד הטרור הגלובלי. בשלב הראשון פלשה ארה"ב לאפגניסטן, שהייתה ארץ מקלט לאל־קאעידה. כשנתיים מאוחר יותר (2003), בשל החשד שהמשטר העיראקי תומך בטרור העולמי ומחזיק בנשק להשמדה המונית, פלשה ארה"ב לעיראק. כיבוש עיראק, פירוק צבאה, הפלת שלטונו של צדאם חוסיין והנוכחות הצבאית והאזרחית של ארה"ב במדינה, שנמשכה שמונה שנים, הפכו את עיראק למדינה כושלת. תהליך התפרקותה של עיראק הגיע לשיאו עם השתלטות דאע"ש על חלקה הצפון־מערבי של המדינה והכרזתו על הקמת המדינה האסלאמית ביוני 2014. בעוד עיראק הולכת ומתפרקת החריף והעמיק השסע שבין הסונים לבין השיעים במדינה, ואילו הכורדים הקימו לעצמם אוטונומיה מורחבת המתפקדת למעשה כמדינה עצמאית.
כל השסעים שנחשפו בעיראק לאחר הפלת שלטונו של צדאם חוסיין היו קיימים עוד קודם לכן, אולם צדאם חוסיין הצליח לדכאם ולשמור על מראית עין של מדינה מלוכדת. יתר על כן, בימי צדאם חוסיין נחשבה עיראק למעצמה אזורית והייתה משקל־נגד לשאיפות ההתפשטות של איראן. בעקבות הפלתו של צדאם חוסיין איבדה עיראק את לכידותה המדומה ואת עוצמתה, ובכך נסללה דרכה של איראן להגברת השפעתה באזור. לכן ניתן לטעון שהפלתו של צדאם חוסיין באמצעות גורם חיצוני הייתה המאיץ לטלטלה הערבית. הדחתו של מי שנחשב למנהיג כל יכול, שהפיל את חיתתו על בני עמו ועל סביבתה של עיראק, עודדה רבים במדינות ערב להתארגן ולפעול כדי להפיל משטרים מדכאים במדינותיהם. אדישות המשטרים הערביים למצוקות החברתיות והכלכליות, השחיתות שפשתה בהם ואובדן המשענת האסטרטגית של בריה"מ - כל אלה היו בעוכרי אותם המשטרים ביום שבו יצאו ההמונים לרחובות הערים ולכיכרות.
הודות לתהליכי עומק שהבשילו במהלך השנים והודות לעלייתן של הרשתות החברתיות, שאיפשרו לארגן ולהפעיל המונים ביעילות ובמהירות, הפך אירוע מחאה מקומי בעיר הבירה תוניס ללפיד שהצית את אש המחאה בכל תוניסיה. משם התפשטה המחאה לרחבי העולם הערבי. בתחילה לוּותה המחאה המתפשטת בתקווה גדולה. זו התבטאה במונח "האביב הערבי", שניתן לגל המחאה ולתהפוכות שהתחוללו בעקבותיו, וששיקף את הציפייה לשינוי חברתי ופוליטי בחברות הערביות ולאימוץ ערכים של חופש, של דמוקרטיה ושל שוויון זכויות. אך עד מהרה השתלטו על המחאה ההמונית בכיכרות וברחובות גורמים אסלאמיסטיים, שאין להם דבר וחצי דבר עם ערכים של חופש, של דמוקרטיה ושל שוויון זכויות, וכך הפך "האביב הערבי" לטלטלה האזורית, שסופה אינו נראה באופק. כאמור, לתהפוכות במרחב הערבי יש השלכות שחורגות הרבה מעבר לתחומי המזרח התיכון: אירופה מוצפת במיליוני פליטים, ונוצר משבר חמור שמעמיד במבחן עליון את איתנותו של האיחוד האירופי, מחריף העימות בין רוסיה לבין ארה"ב, וטרור, שמקורו במזרח התיכון, הפך לאיום חמור על מדינות המערב, כולל מדינות צפון אמריקה.
לא יהיה זה מוגזם להניח שבחמש השנים הבאות תחריף האי־יציבות במזרח התיכון, ומדינות שכיום עדיין מתפקדות במידה סבירה יהפכו אף הן לכושלות וזירה לעימותים הולכים ומחריפים. לכך יש, כמובן, השלכות מרחיקות לכת על כלכלת האזור. מלחמות אזרחים, טרור ומרי אזרחי מתמשך אינם מתכון טוב לצמיחה כלכלית ולשגשוג. העובדה הזאת משתקפת בתחזית של קרן המטבע הבינלאומית (IMF) למזרח התיכון ב־2016, והיא משתקפת בדוח של ארגון העבודה הבינלאומי (ILO), שבו נחשפים שיעורי האבטלה הגבוהים באזור, שכבר היום עומדים על פי שניים מהממוצע העולמי. מכה קשה נוספת ניחתה על כלכלות האזור בעקבות הצניחה הדרמטית במחירי הנפט מיותר מ־100 דולר לחבית לכ־35 דולר לחבית.
ככל שהמסגרות המדינתיות במזרח התיכון הלכו והתפוררו, כך עלו והתחזקו גופים לא־מדינתיים, בעיקר תנועות סוניות רדיקליות, שהבולטת שבהן היא המדינה האסלאמית. הגופים הלא־מדינתיים האלה מנצלים את הוואקום שנוצר בעקבות היחלשותו של השלטון המרכזי במדינות רבות כדי להתבסס ולשגשג. כמה מהם עברו תהליך התמסדות והפכו מגופים לא־מדינתיים לגופים מדינתיים למחצה ששולטים על שטחים ומעניקים לתושבים המתגוררים בהם לפחות חלק מהשירותים שמדינות מעניקות לאזרחיהן.
הגורמים הלא־מדינתיים מערערים על ההיגיון של מדינת הלאום הערבית ופועלים לעצב מחדש את המרחב. הם מוחקים גבולות קיימים ומקימים ישויות חדשות, למשל ח'ליפות אסלאמית סונית (המדינה האסלאמית) או מובלעות שיעיות עצמאיות (חזבאללה בסוריה ובלבנון והח'ותים בתימן) שמסתייעות באיראן ונאמנות לה. את השיפור הצפוי בכלכלתה בעקבות השגתו של הסכם הגרעין ביולי 2015 עלולה איראן לנצל כדי לערער את יציבותם של המשטרים הסוניים הפרגמטיים באזור - ובראשם ערב הסעודית ומצרים - מה שצפוי לערער עוד יותר את היציבות האזורית.
במהלך העשורים האחרונים ניסתה המערכת הבינלאומית להתמודד עם תופעת המדינות הכושלות באמצעות מבצעי התערבות הומניטריים ומבצעים לשיקום מדינות, אך ברוב המקרים המבצעים האלה נכשלו, ומדינות כושלות לא הצליחו להשתקם ולהיחלץ ממצבן. דוגמה מצוינת לכך היא המאמץ הבינלאומי העצום שהושקע בשיקומה של סומליה - מאמץ שהסתיים בפיאסקו - קרב עקוב מדם בין כוחות הסיוע שבאו להציל את התושבים בסומליה מרעב לבין מקבלי הסיוע. ואכן מורכבותם של תהליכי השיקום מחייבת חשיבה ביקורתית ומעודכנת בנוגע להיגיון ההתערבות ולמאפייניה. כיום מתקשה הקהילה הבינלאומית לגבש הסכמות לשם התערבות נחושה ומחויבת שתזכה לתמיכתן של המעצמות ושל מועצת הביטחון של האו"ם ואשר תישען על שיתוף פעולה מקיף ואיכותי. אחת הסיבות לקושי הזה היא הלקחים שהופקו מהניסיון המר לשקם את סומליה. את כישלונה של הקהילה הבינלאומית מנצלים גורמים נטולי מנגנוני ריסון ושיקולים מדינתיים - ובכללם ארגונים סלפיים־ג'האדיסטיים - והתוצאה היא מלחמות וטרגדיות אנושיות בהיקפים שכמותם לא ידע המזרח התיכון זה מאות שנים.
לתופעת המדינות הכושלות במזרח התיכון יש השפעה ישירה על מאפייני האיומים האזוריים שאתם צריכה ישראל להתמודד. מטרת הספר הזה היא להציג את תמונת המציאות האזורית במזרח התיכון מהזווית של תופעת המדינה הכושלת, לעמוד על הסיבות ועל המאפיינים לתופעה הזאת ולהתפשטותה במרחב ולהעריך את משמעויותיה ואת השלכותיה בהקשר האזורי והבינלאומי בכלל ובהקשר של ישראל בפרט. בספר נעשה גם מאמץ להצביע על כיווני חשיבה ופעולה להתמודדות משופרת עם האתגר שמציבות המדינות הכושלות.יוחד בספר מוקדש לתהליך שבו מדינות ערביות הפכו בזו אחר זו למדינות כושלות. אנחנו מנתחים את הסיבות לתופעה הזאת, ששורשיה נעוצים באי־היציבות המבנית הכרונית שאיפיינה את רוב מדינות ערב עוד לפני "האביב הערבי" ובהצלחת הארגונים הפונדמנטליסטיים להקים לעצמם תשתית ארגונית נרחבת כבר בשנים שבהן המפלגות הלאומיות הערביות שלטו בכיפה.
לכל אחת ממדינות ערב במרחב יוקדש פרק, ובמסגרתו נתמקד במה שהתרחש באותה המדינה מאז החלה הטלטלה הערבית. כל מקרה יתואר וינותח על פי הפרמטרים הייחודיים שלו, וייעשה ניסיון להעריך את המגמות לעתיד בהתבסס על התשתית המושגית והתיאורטית של תופעת המדינה הכושלת. ההתייחסות למדינות בפרק הזה חולקה לשלוש קבוצות, בהתאם למעגלי הקרבה שלהן לישראל. הפרק העוסק ברשות הפלסטינית רחב ומקיף יותר מהפרקים האחרים בשל החשיבות הרבה שאנחנו מייחסים לצורך לזהות את פוטנציאל הכישלון המדינתי שלה כבר עכשיו, עוד לפני שנחתם הסכם מדיני מקיף בינה לבין ישראל. בשלב הזה עדיין ניתן להוביל תהליכים שיקטינו את הסכנה שהמדינה שתקום לצד ישראל - אם אכן תקום - תהיה כושלת.
לפני פרק הסיכום של הספר אנחנו עוסקים בהשלכות האסטרטגיות שיש להתפשטות התופעה של המדינה הכושלת במרחב שבו שוכנת ישראל. ננסה לאפיין את הסיכונים ואת ההזדמנויות שנוצרו בעקבות הטלטלה הערבית ובעקבות האצת התהליכים ההופכים מדינות ערביות מתפקדות למדינות כושלות. כמו כן נשרטט קווים כלליים למדיניות שתסייע להתמודד עם האתגרים הנובעים מחיים במרחב של מדינות כושלות.
