מדריך לוועדות חקירה

שאיפתי היא לחיות במדינה יהודית ודמוקרטית המשתייכת

למשפחת העמים הנאורים... איני יודע מה מזה יתגשם, אבל כל עוד אני יכול, אלחם על כך.

פרופסור אמנון רובינשטיין, חבר כנסת ושר בממשלות ישראל, אבי המשפט החוקתי בישראל וחתן פרס ישראל לחקר המשפט. סדרת ספרים זו מוקדשת לזכרו ולפועלו.

מבוא:
ועדות חקירה ואירועי 7 באוקטובר 2023

הקריאה להקמת ועדת חקירה הייתה אחת התגובות הציבוריות הראשונות לאירועי 7 באוקטובר. קריאה זו נבעה משתי סיבות גלויות: אחת, כי מדובר באירוע חסר תקדים בהיקפו ובתוצאותיו — פלישה של אלפי לוחמים של ארגון טרור לשטח ישראל, שביצעו טבח שלא היה כמותו באזרחים ובחיילים, מעשי זוועה, אונס והתעללות, וחטיפה של מאות ישראלים; שתיים, כי מדובר במחדל חסר תקדים הרובץ לפתחה של הרשות המבצעת — הממשלה והגופים שהיא ממונה עליהם, ובכללם הצבא ושירות הביטחון הכללי. בנסיבות אלה, הדרישה להקמת ועדת חקירה שתברר את האירועים הייתה כמעט אינסטינקטיבית.

התפיסה, לפיה אירועים הרי גורל בחיי האומה — מלחמות, אסונות ואירועים דומים, הנמצאים באחריות הממשלה והכפופים לה — מחייבים הקמת ועדת חקירה, מושרשת עמוק בהוויה הישראלית: ועדת אגרנט (מלחמת יום הכיפורים), ועדת כהן (הטבח בסברה ושתילה), ועדת שמגר הראשונה (הטבח במערת המכפלה), ועדת שמגר השנייה (רצח ראש הממשלה רבין), ועדת וינוגרד (מלחמת לבנון השניה), ועדת אור (אירועי אוקטובר 2000 בגליל), ועדת נאור־ברלינר (אסון מירון) וועדת גרוניס (פרשת הצוללות) — הן חלק מאותו רצף טראומטי בהיסטוריה הישראלית.

מהסכמה בסיסית זו מתפצלות העמדות. יש הסבורים שניתן להקים ועדת בדיקה ממשלתית, ואילו אחרים סבורים שרק ועדת חקירה ממלכתית מתאימה לחקירת אירוע כזה; יש הסבורים שיש ליצור ועדת חקירה מסוג חדש לצורך זה, ואילו אחרים סבורים שדי בכלים הקיימים; יש הסבורים שראוי להקים שתי ועדות חקירה נפרדות (כגון אחת שתבחן את ההיסטוריה של יחסי ישראל־רצועת עזה ואחת שתבחן את כישלון ההתרעה וההערכה באירועי 7 באוקטובר), ואילו אחרים סבורים שדי בוועדה אחת, וכי שתי ועדות הפועלות במקביל יזיקו יותר מאשר יועילו; יש הסבורים שכתב המינוי חייב להתחיל בהתנתקות, יש הסבורים שכתב המינוי חייב להתחיל ב"הפיכה המשטרית" ויש הסבורים שהוא חייב לעסוק רק באירועים עצמם; יש הסבורים שעל ועדת החקירה שתקום להימנע ממסקנות והמלצות אישיות, ואילו אחרים סבורים שמסקנות והמלצות אישיות הן חלק בלתי נפרד ממלאכת הוועדה; יש הסבורים שניתן למצות את האחריות של הדרג המדיני לאירועים ללא קשר לעבודת הוועדה ועוד לפני הקמתה, ואילו אחרים סבורים שיש להמתין לתוצאות עבודתה של הוועדה. עמדות שונות אלה, אף אם הן מנומקות בטעמים ענייניים, משקפות את הפילוג הפוליטי שהיה קיים בישראל עוד לפני אוקטובר 2023.

מעל ומעבר למחלוקות אלה התעוררו הפעם שתי סוגיות במלוא עוצמתן: משמעותו והיקפו של המושג "אחריות" (בעיקר כשהוא נוגע לדרג הפוליטי) והקשר בינו לבין פעולתה של ועדת החקירה. מעבר לסוגיות הנפרדות הנוגעות לכל אחת משאלות אלה, הן נקשרות גם בממד הזמן: מחד גיסא, קשה לדון בשאלת האחריות ללא מידע מוסמך על הפעולות והמחדלים של כל הגורמים הקשורים לאירועים; מאידך גיסא, פרק הזמן שיחלוף עד לפרסום דו"ח הוועדה הוא ארוך מדי (נמדד בשנים) מכדי להמתין לקבלת או הטלת אחריות.

כאמור, העמדות השונות באשר לוועדת החקירה משקפות עמדות פוליטיות מנוגדות. תומכי הממשלה מבקשים להמתין לתוצאות עבודתה של הוועדה כדי לדחות את הדיון באחריות הדרג הפוליטי ותוצאותיה. כך שר הבינוי והשיכון, יצחק גולדקנופף, בריאיון מפברואר 2024:

גולדקנופף: מה שייך הממשלה למלחמה? מה, יום אחרי המלחמה צריכה הממשלה ליפול?

מראיין: אחריות על מה שקרה בשמחת תורה, הרב גולדקנופף?

[...]

גולדקנופף: בסדר, אז גם זה יהיה בוועדת חקירה שתסיים ב־2028 את החקירה שלה.

מראיין: עד אז הממשלה יציבה, אתה אומר.

גולדקנופף: אולי 2027...¹

מנגד, מתנגדי הממשלה מסרבים להמתין לתוצאות עבודת הוועדה. כך גידי וייץ ב"הארץ" באותו חודש:

כל כמה שמחדל מירון קטלני, הוא אינו מתקרב בממדיו לטבח שמחת תורה. הוועדה שמונתה לחקור את מירון הוקמה בקיץ 2021 ועדיין לא פרסמה את מסקנותיה. כך גם הוועדה לחקירת רכש הצוללות וכלי השיט, שקמה לפני יותר משנתיים. קצב העבודה הזה צריך להדאיג את המאמינים שוועדת חקירה ממלכתית תביא על ממשלת המחדל את סופה.²

סוגיות אלה — האחריות, פעולתה של ועדת החקירה והקשר ביניהן — עומדות במרכזו של מדריך זה. נכון לעת חתימתו טרם הוקמה ועדת חקירה לאירועי 7 באוקטובר וטרם נתכנו עלילותיה.

א.
למה נכתב המדריך לוועדות חקירה?

כי כולם מדברים על ועדות חקירה אך רק מעטים מכירים אותן.

ועדות חקירה הפכו לתופעה נפוצה. הן מתמנות על ידי גופים רבים — הממשלה, שרים, הכנסת, ועדות של הכנסת, הצבא — על פי כתב מינוי הנקבע על ידי הגוף הממנה. הן פועלות על קו התפר שבין הליכים משפטיים, הליכים ציבורים והליכים מנהליים. הן מעוררות שאלות רבות וקשות לפיצוח.

ועדות חקירה פועלות באופן אינקוויזיטורי כלומר, חקרני: מעת שהתמנתה, הוועדה עצמה מבררת את האירוע. היא מעלה את השאלות לדיון, היא מנהלת את ההליך, היא חוקרת את העדים. ההליך האינקוויזיטורי הוא חריג בשיטה הישראלית, שבתי המשפט שלה פועלים באופן אדברסרי כלומר, לעומתי: השופט מכריע בין צדדים יריבים; הצדדים יוזמים את קיומו של ההליך, הם מחליטים על דרך ניהולו, הם מזמנים את העדים שיופיעו בו ומחליטים על ההליכים שיינקטו במהלכו, והם שחוקרים את העדים המופיעים בו.

תפקידן המרכזי של ועדות חקירה הוא לברר עובדות של אירוע מסוים ולדווח עליהן. מעבר לכך, אם אכן יש בכך צורך, ועדות חקירה מעריכות את העובדות בקני מידה ציבוריים — קני מידה של סבירות, הוגנות, זהירות וקיום ציפיות. גם בכך הן שונות מבתי המשפט, שתפקידם העיקרי הוא להכריע במחלוקת בין צדדים יריבים. בתי משפט מעריכים את העובדות בקני מידה משפטיים — קני המידה הקבועים בדין הרלוונטי לדיון בפניהם.

בצד הבדלים יסודיים אלה, קיימים גורמים אחרים המקרבים את דמותן של ועדות חקירה לזו של בתי משפט. ראשית, בראש ועדות החקירה הבכירות עומד שופט. שנית, במהלך פעולתה של ועדת חקירה ניתנת לצדדים העלולים להיפגע מהחקירה או מתוצאותיה אפשרות להתגונן בפני הפגיעה. שלב זה מדמה הליך אדברסרי בין שני צדדים (הוועדה מול מי שעלול להיפגע). בשלב זה העלולים להיפגע מיוצגים על ידי עורכי דין. לעתים קרובות מועלות בפני הוועדה שאלות משפטיות ודיוניות.

שלישית, ועדות חקירה מסוימות עשויות לכלול בדו"חות גם מסקנות אישיות כנגד המעורבים בחקירה, המטילות בהם דופי בגין מעשים או מחדלים הקשורים בנושא החקירה. דו"חות כאלה עשויים לכלול גם המלצות אישיות, לרבות המלצות בדבר השעיה, פיטורין, הרחקה מתפקיד, פסילה לתפקיד עתידי וסנקציות אחרות, חלקן בלתי מוגבלות בזמן. בדרך כלל, המלצות אישיות אלה מבוצעות. לעתים הסנקציות הכלולות בהמלצות של ועדות חקירה חמורות יותר מסנקציות המוטלות בהליך הפלילי. כתוצאה מכך נוצר דמיון בין דו"חות של ועדות חקירה לבין פסקי דין (וגזרי דין) של בתי משפט.

לבסוף, עניינים מסוימים הנדונים בוועדות חקירה עשויים להיות נדונים גם בבתי משפט ואף להפך. נוסף לכך, ההליך בפני ועדת החקירה, והדו"ח שהיא מפרסמת, נתונים לביקורת שיפוטית.

לפעולתן של ועדות חקירה נלווים גם היבטים ציבוריים ופוליטיים. בהיבט הציבורי, ועדות חקירה בכירות מוקמות כדי לברר עניין בעל חשיבות, המעורר מחלוקת ציבורית ופוגע באמון הציבור בממשלה ובגופים אחרים. נוסף לכך, באירועים הנבחנים על ידי ועדות חקירה בכירות מעורבים לעתים קרובות ממלאי תפקידים ציבוריים בכירים. כך, ועדות חקירה רבות עוסקות בצבא, בשב"כ, במוסד ובראשיהם. ועדות חקירה אחרות עוסקות בממלאי תפקידים בכירים בשירות המדינה. ועדות אלה אף בוחנות את דרך פעולתם של הגופים האמורים עצמם וממליצות המלצות מוסדיות לגבי שיפורים ושינויים הנדרשים בהם.

בהיבט הפוליטי, פעולתן של ועדות חקירה בכירות כוללת את בחינת התנהגותם של הממשלה, של שרים שונים ואף של ראש הממשלה. בהינתן שהקמתן של חלק מוועדות החקירה נובעת מסערה ציבורית, מטבע הדברים שהקמתן מערבת גם סערה פוליטית ודרישה להסקת מסקנות גם כנגד הדרג המדיני. דרישה זו נובעת גם מהתובנה שבמקרים רבים אין הצדקה להטלת אחריות רק על הדרג הביצועי, ואם אכן יש לדרג המדיני חלק באחריות לסוגיה הנדונה — יש לנהוג כלפיו בדיוק באותה דרך בה נוהגים בדרג הביצועי.

תיאור קצר זה ממחיש את העובדה שוועדת החקירה היא יצור חריג, יוצא דופן, הפועל על קו התפר שבין מספר תחומים העומדים במוקד תשומת הלב הציבורית. עניין נוסף מוסיפה העובדה שפעולתה של ועדת חקירה מותנית בהחלטה על הקמתה. להבדיל מבתי המשפט, הממשלה, הכנסת ומבקר המדינה — ועדת החקירה אינה מוסד קבוע, ופעולתה תלויה בהחלטה על הקמתה ובכתב המינוי הקובע את גבולות חקירתה.

במובן זה יש בוועדת החקירה קושי מובנה: הקמתה תלויה בהחלטה של הרשות המבצעת, אך מעת שהוקמה היא הופכת לכלי ביקורת על הרשות המבצעת. זהו מצב חריג שבו הרשות המבצעת מקימה מיוזמתה גוף שפעולתו עלולה לפגוע בה ולעתים אף ניתן לצפות שתפגע בה.

כל אלה הופכים את ועדת החקירה למוקד של דיונים משפטיים, ציבוריים ופוליטיים. מדריך זה נכתב כדי להציג בפני ציבור רחב את הסוגיות המרכזיות הקשורות לוועדות חקירה ולקיים בהן דיון, ככל הניתן — בדרך שאינה רק משפטית.³

הערות:

1 ישי כהן, כיכר השבת, 7.2.2024.

2 גידי וייץ, "נתניהו שומר לעצמו את כל האופציות פתוחות, עד שלא יוכל עוד", הארץ, 23.2.2024.

3 לדיון משפטי בוועדות חקירה (בעיקר — ממלכתיות) ראו אביגדור קלגסבלד, ועדות חקירה ממלכתיות, נבו, 2001. (להלן: קלגסבלד).